參與型綠能：世界各國的「公民電廠」如何運作？

文：（吳勁萱〔中心研究助理〕、許令儒〔中心助理研究員 〕）

一、前言

依據2025年達成非核家園及再生能源發電量占比達20%（相當於裝置容量27GW）的目標，政府著手推動能源轉型。「能源轉型白皮書」是根據106年4月24日核定的「能源發展綱領」修正案所推動，其概念認為能源轉型需要加入社會的監督和參與，透過公民參與和跨部會的共同合作，使得能源轉型的計畫能夠更加完善、更好地落實。^[註1] 在一開始政府盤點政策時，公民電廠並未獲得關注，而是在第一階段預備會議過程中經公民團體提議，才將公民電廠的推動方案，納入後續討論。

為何談論公民電廠是重要的？能源轉型成功的關鍵之一在於更多民眾能夠參與再生能源的規劃、開發、生產和消費（REScoops，2016），而公民電廠能作為實際操作形式。臺灣仍處於公民電廠發展的初期階段，相關政策與法規及公眾對此的認知，尚留有許多討論空間。根據能源轉型白皮書（2017）預備會議記錄資料，統整了民間對發展公民電廠的看法，其中包括民眾對公民電廠定義的不確定、是否有誘因使民眾參與進來、是否能回饋弱勢團體和地方社區，以及民眾參與發電占比等問題。這些問題不難看出社會大眾對於公民電廠定義的疑惑，以及實際執行上遭遇了什麼困難。 本文企圖延續這樣的問題，期望能對公民電廠能有更具體實際的定位。

二、何為公民電廠？

依據能源轉型白皮書目前對公民電廠的定義來看，「公民電廠依發起單位、民眾主導性高低、所有權分配以及收益規劃可有多元組織形態（例如：股份有限公司、合作社、非營利組織、社會企業、設有代表人或管理人之非法人團體等），惟須符合由民眾參與出資，且收益由參與者分享，或回饋地方公共服務與公益用途。」 ^[註2]這樣的定義比較廣，可能涵括了多種公民電廠的形式，但仍然可以歸類出公民電廠的核心概念，包括強調公民參與為主體，以及不同於對傳統大型集中式發電的依賴，其重視分散式、地方性的再生能源。公民電廠讓民眾將能源供應的權利掌握在己，除了提升公民的理解與支持，同時也能增進能源效率和節電管理的概念，促進能源轉型，進一步讓能源分配和管理形式符合社會的公平正義。

公民參與和地方能源為公民電廠重要的內涵。進一步釐清地方能源的概念，其可以說是特定地理區域、社區的人或組織的社會利益最大化的能源活動；更仔細地定義，能源的安排是由地方團體進行有利於在地消費者所驅動，地方團體則是由在地對地方能源結果有共同利益的人和組織組成的。地方能源透過三種方式驅動：下放、消費者偏好與參與和信任（Ofgem，2016）。歐洲再生能源推廣組織與公民團體聯盟REScoops （2016），提到「能源聯盟（Energy Union）」的概念，筆者認為也可被視為公民電廠發展的條件與原則，其八個要素如下：

1. 鼓勵每個公民消費及生產再生能源。
2. 或和他人一起參與能源生產和供應。
3. 鼓勵公民利用在地能源基礎設施（配送和運輸）。
4. 鼓勵公民若有剩餘的能源需求，可照顧社區脆弱的鄰居。
5. 再生能源電網能優先接入的實施和執行。
6. 清晰穩定的立法框架，以降低計畫的複雜性、成本和風險。
7. 內部能源市場如何確保新產業的公平競爭模式。
8. 基於利益關係人的團結和信任，需要監管、有效的治理以及公平參與的機會。

公民電廠發展綠能的潛力不可小覷，綠色和平與REScoops等4個組織聯合發表委託研究（CE Delft, 2016）^[註3] 認為，歐盟在2030年有19％電力是來自所謂能源公民（energy citizens）^[註4] ，甚至於2050年可達到45％的電力是由來自超過2億6千4百萬（約占其總人口的一半）的歐盟公民自己所生產。

Photo Credit : AP/ 達志影像

三、他山之石：國際上不同形式的公民電廠

公民電廠的形式多元，參酌許多國內外經驗（高淑芬，2016；REScoops，2016a；Ofgem，2016；Thomas Bauwens et al.，2016；Anna Schreuer，2016；REN21，2016），從公民參與的方式與程度到地域性皆有區別。以臺灣在地案例，如陽光伏特家、綠主張綠電生產合作社、台東達魯瑪克原住民部落電力公司、彰化台西村公民電廠（村民正在籌組台西村綠能社區促進會）等，都可被指認為公民電廠。前兩者是以公民集資或合作投資設置再生能源發電設備為主，是跨地域的；後兩者則更有地方能源（local energy）的特性（地域性），強調在地居民（社區）的參與。

在國際案例上，本文舉幾個發展較早的歐洲國家經驗。Bauwens et al.（2016）提到能源合作社（power cooperatives）的重要性與發展程度在歐洲有很大的差異，有些國家的合作社模式已建立並運作完善，但在有些國家並非如此。英國雖然是風力發電條件很好的國家之一，但相比丹麥與德國其能源合作社卻發展不足。

2011年英國共有19個再生能源合作社，其中8個組織尚處於發展階段，而這歸因於英國能源偏向大型設施和企業所有。英國能源供應集中在6家大型公司，佔了超過99.7％的電力供應，只有0.3％的發電比例不是源於這些大型電力公司。此外，英國政府對再生能源頒發的獎勵機制，主要是對投資者的稅收減免，排除了合作社組織，使得英國大型公司容易取得優勢地位。

而後，英國政府逐漸發現大型電力公司容易造成高交易成本，所以透過與社區能源的戰略結盟，在2014年成立了一個負責再生能源社區型發展的專案小組。而至目前為止，倡議仍集中在社區能源集團和大型企業開發商的比例調整。