參與型綠能:世界各國的「公民電廠」如何運作?

參與型綠能:世界各國的「公民電廠」如何運作?
Photo Credit: Wayne National Forest CC BY 2.0

我們想讓你知道的是

公民電廠的樣態可以很多元,但最重要的概念就是要確保公民參與和在地能源發展,要讓公民電廠發展綠能成為能源轉型的驅動力,台灣不需要特別仿效哪個國家,所有的公民參與經驗都是可以學習的優點。

文:(吳勁萱〔中心研究助理〕、許令儒〔中心助理研究員 〕)

一、前言

依據2025年達成非核家園及再生能源發電量占比達20%(相當於裝置容量27GW)的目標,政府著手推動能源轉型。「能源轉型白皮書」是根據106年4月24日核定的「能源發展綱領」修正案所推動,其概念認為能源轉型需要加入社會的監督和參與,透過公民參與和跨部會的共同合作,使得能源轉型的計畫能夠更加完善、更好地落實。[註1] 在一開始政府盤點政策時,公民電廠並未獲得關注,而是在第一階段預備會議過程中經公民團體提議,才將公民電廠的推動方案,納入後續討論。

為何談論公民電廠是重要的?能源轉型成功的關鍵之一在於更多民眾能夠參與再生能源的規劃、開發、生產和消費(REScoops,2016),而公民電廠能作為實際操作形式。臺灣仍處於公民電廠發展的初期階段,相關政策與法規及公眾對此的認知,尚留有許多討論空間。根據能源轉型白皮書(2017)預備會議記錄資料,統整了民間對發展公民電廠的看法,其中包括民眾對公民電廠定義的不確定、是否有誘因使民眾參與進來、是否能回饋弱勢團體和地方社區,以及民眾參與發電占比等問題。這些問題不難看出社會大眾對於公民電廠定義的疑惑,以及實際執行上遭遇了什麼困難。 本文企圖延續這樣的問題,期望能對公民電廠能有更具體實際的定位。

二、何為公民電廠?

依據能源轉型白皮書目前對公民電廠的定義來看,「公民電廠依發起單位、民眾主導性高低、所有權分配以及收益規劃可有多元組織形態(例如:股份有限公司、合作社、非營利組織、社會企業、設有代表人或管理人之非法人團體等),惟須符合由民眾參與出資,且收益由參與者分享,或回饋地方公共服務與公益用途。」 [註2]這樣的定義比較廣,可能涵括了多種公民電廠的形式,但仍然可以歸類出公民電廠的核心概念,包括強調公民參與為主體,以及不同於對傳統大型集中式發電的依賴,其重視分散式、地方性的再生能源。公民電廠讓民眾將能源供應的權利掌握在己,除了提升公民的理解與支持,同時也能增進能源效率和節電管理的概念,促進能源轉型,進一步讓能源分配和管理形式符合社會的公平正義。

公民參與和地方能源為公民電廠重要的內涵。進一步釐清地方能源的概念,其可以說是特定地理區域、社區的人或組織的社會利益最大化的能源活動;更仔細地定義,能源的安排是由地方團體進行有利於在地消費者所驅動,地方團體則是由在地對地方能源結果有共同利益的人和組織組成的。地方能源透過三種方式驅動:下放、消費者偏好與參與和信任(Ofgem,2016)。歐洲再生能源推廣組織與公民團體聯盟REScoops (2016),提到「能源聯盟(Energy Union)」的概念,筆者認為也可被視為公民電廠發展的條件與原則,其八個要素如下:

  1. 鼓勵每個公民消費及生產再生能源。
  2. 或和他人一起參與能源生產和供應。
  3. 鼓勵公民利用在地能源基礎設施(配送和運輸)。
  4. 鼓勵公民若有剩餘的能源需求,可照顧社區脆弱的鄰居。
  5. 再生能源電網能優先接入的實施和執行。
  6. 清晰穩定的立法框架,以降低計畫的複雜性、成本和風險。
  7. 內部能源市場如何確保新產業的公平競爭模式。
  8. 基於利益關係人的團結和信任,需要監管、有效的治理以及公平參與的機會。

公民電廠發展綠能的潛力不可小覷,綠色和平與REScoops等4個組織聯合發表委託研究(CE Delft, 2016)[註3] 認為,歐盟在2030年有19%電力是來自所謂能源公民(energy citizens)[註4] ,甚至於2050年可達到45%的電力是由來自超過2億6千4百萬(約占其總人口的一半)的歐盟公民自己所生產。

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三、他山之石:國際上不同形式的公民電廠

公民電廠的形式多元,參酌許多國內外經驗(高淑芬,2016;REScoops,2016a;Ofgem,2016;Thomas Bauwens et al.,2016;Anna Schreuer,2016;REN21,2016),從公民參與的方式與程度到地域性皆有區別。以臺灣在地案例,如陽光伏特家、綠主張綠電生產合作社、台東達魯瑪克原住民部落電力公司、彰化台西村公民電廠(村民正在籌組台西村綠能社區促進會)等,都可被指認為公民電廠。前兩者是以公民集資或合作投資設置再生能源發電設備為主,是跨地域的;後兩者則更有地方能源(local energy)的特性(地域性),強調在地居民(社區)的參與。

在國際案例上,本文舉幾個發展較早的歐洲國家經驗。Bauwens et al.(2016)提到能源合作社(power cooperatives)的重要性與發展程度在歐洲有很大的差異,有些國家的合作社模式已建立並運作完善,但在有些國家並非如此。英國雖然是風力發電條件很好的國家之一,但相比丹麥與德國其能源合作社卻發展不足。

2011年英國共有19個再生能源合作社,其中8個組織尚處於發展階段,而這歸因於英國能源偏向大型設施和企業所有。英國能源供應集中在6家大型公司,佔了超過99.7%的電力供應,只有0.3%的發電比例不是源於這些大型電力公司。此外,英國政府對再生能源頒發的獎勵機制,主要是對投資者的稅收減免,排除了合作社組織,使得英國大型公司容易取得優勢地位。

而後,英國政府逐漸發現大型電力公司容易造成高交易成本,所以透過與社區能源的戰略結盟,在2014年成立了一個負責再生能源社區型發展的專案小組。而至目前為止,倡議仍集中在社區能源集團和大型企業開發商的比例調整。

德國的公民電廠發展和英國的不同。根據德國再生能源法(EEG 2017)第三條第15款關於公民能源公司(Bürgerenergiegesellschaft)的定義,其中必須包括:

  1. 有權投票之社員或股東至少有10位自然人。
  2. 表決權中至少應有51%為自然人所有,且於投標前至少1年已依據聯邦登記法第21、22條登記其主要住居所於該陸域風機的設立區域。
  3. 任一社員或股東不得持有高過10%具表決權之股份。

德國綠色和平能源合作社政策溝通主管,同時也是公民電廠主管的馬賽爾·凱芬海曼(Marcel Keiffenheim)指出,德國使用再生能源比例已經有33%,德國的公民發電比例更高達一半以上(主婦聯盟低碳綠能組,2016)。此外,德國現在整體電力市場不再被四大公司的150家電廠所壟斷,全國有超過兩百萬家電廠,持有權分散在一百多萬的個人及企業上;在整體持有結構上,也只剩下12%是傳統電力公司所擁有,47%都歸社會大眾(孔德廉,2017)。

地方能源的實際案例可參考德國沃爾夫哈根市的公民能源合作社,其於2012年成立,依德國《合作社法》規定,唯有沃爾夫哈根能源公司的客戶——即在地消費者,才能成為該能源合作社財產(包括電力生產與輸送)的共同所有者;市民以最少一單位500 歐元的方式加入,並限制每一社員最多只能繳交 40 個基本單位;社員可根據自己的能力積極參與合作社的決策和活動。市民同時是生產者與消費者,也回應了能源聯盟的概念,利益關係人彼此團結信任,需要有效的治理,需有公民參與的機會(劉書彬、彭睿仁,2017)。

丹麥和蘇格蘭也針對在地參與提出具體的政策框架。根據丹麥促進再生能源法,開發商投入綠能發展計劃必須提供在地社區20%的所有權。蘇格蘭政府在2020年前為社區能源設定了500MW的目標,並提供金融支持機制,為再生能源開發共享所有權實施原則提供明確的方針(REN21,2016)。

風車
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四、小結

公民電廠的樣態可以很多元,但不脫離重要的關鍵概念,要確保公民參與和在地能源發展,需完善的制度配合。綜上所述,能有(1)明確的發展目標;由該目標而制訂出(2)清晰穩定的立法框架;以及(3)完善的財務金融機制,如此才能鼓勵公民成為能源產銷者,為發展公民電廠的重要條件。

Craig Morris和Arne Jungjohann(2017)所述各國發展公民電廠多借鑒德國的發展模式,但德國發展綠能的脈絡,與其他國家是由政策驅動地方能源發展的模式不同,所以德國模式並不盡然能完全套用在其他國家。然而其明確的目標與制度、在地公民參與的經驗,分散化的地方能源型態,以及避免再生能源電廠財團化等,都是可以學習的優點,這也驅使臺灣必須思考如何發展符合在地經驗的公民電廠,讓公民電廠發展綠能可以是臺灣能源轉型的驅動力之一。

強調公民參與的「能源轉型白皮書」,正試圖清晰畫出臺灣公民電廠相關制度建立的路徑。


註解

  1. 能源轉型白皮書網站。取用日期:2017年11月30日。。
  2. 能源轉型白皮書第二階段共同協作工作小組於107.03.05通過之《公民電廠推動方案》重點推動方案(計畫)。
  3. CE Delft (2016). The potential of energy citizens in the European Union. Full report and media briefing. The study was commissioned by Greenpeace, Friends of the Earth Europe, the European Renewable Energy Federation (EREF) and REScoop.
  4. 「能源公民」在此份報告中被定義為個人或家戶可生產電力,或是能彈性地管理他們的需求,不論其是個體或集體。這也包含公共設施例如城市或公有建築、學校、醫院、政府大樓以及少於50名雇員的小企業。(CE Delft, 2016)

參考文獻

  1. 孔德廉(2017)。德國綠能佔比33% 勝傳統發電 全民當老闆 電力市場47%公眾持有 。上下游網站。取用日期:2017年11月30日。
  2. 主婦聯盟環境保護基金會 低碳綠能組(2016)。公民發電大-德國綠能合作社,2016年05月25日。取用日期:2017年11月30日。
  3. 能源轉型白皮書(2017)。網站。取用日期:2017年11月30日。
  4. 能源轉型白皮書(2017)。「能源轉型白皮書」預備會議民眾意見初步流向,2017年10月3日。取用日期:2017年11月30日。
  5. 能源轉型白皮書(2018)。「能源轉型白皮書」第二階段共同協作工作小組通過之《公民電廠推動方案》重點推動方案(計畫),2018年3月5日。
  6. 高淑芬(2016)。〈能源轉型的在地實踐:社區型能源與公民電廠〉。收錄於周桂田、林子倫(主編),《臺灣能源轉型十四講》,頁:181-197。台北:巨流。
  7. 劉書彬、彭睿仁(2017)。〈臺灣能源轉型的願景:綠色能源、綠色經濟與能源民主轉型的契機〉,收錄於周桂田、張國暉主編,《(能)怎麼轉:啟動臺灣能源轉型鑰匙》,頁:25-40。台北:巨流。
  8. Bauwens, T., Gotchev, B., Holstenkamp, L. (2016). What drives the development of community energy in Europe? The case of wind power cooperatives. - Energy Research and Social Science, 13, p. 136-147.
  9. CE Delft. (2016). The potential of energy citizens in the European Union. Full report and media briefing. Retrieval Date:2018/4/24.
  10. EEG. (2017). Erneuerbare Energien Gesetz. Retrieval Date:2018/4/24.
  11. Morris, C., Jungjohann, A. (2017). Energize the people to effect policy change. Retrieval Date:2018/4/24.
  12. Ofgem (2016). Ofgem's Future Insights Series. Local Energy in a Transforming Energy System.
  13. REScoops (2016). Foster social acceptance of RES by stakeholder engagement.
  14. REN21(2016). Renewables 2016: Global Status Report.
  15. Schreuer, A. (2016). The establishment of citizen power plants in Austria: A process of empowerment? Energy Research & Social Science, 13, 126-135.

延伸閱讀

本文經台灣大學風險社會與政策研究中心授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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