如何引導民間企業投入高齡產業?日本介護服務的「溫柔之手」

如何引導民間企業投入高齡產業?日本介護服務的「溫柔之手」
Photo Credit: 伊佳奇提供
我們想讓你知道的是

台灣的長照政策為何問題重重?原因即在台灣在抄襲日本介護制度,但未思考文化與基礎建設等的差異性。本文將介紹日本的介護保險制度,並以民間企業「溫柔之手」投入高齡產業為例,說明在政策引導之下,如何鼓勵民間投入長照。

唸給你聽
powered by Cyberon

財政部在6月11日,一則以喜、一則以憂的公布,喜的是今年五個月以來的全國稅收,創下歷史新高;憂的是今年長照基金距離年度目標仍有一段需要努力的空間。財政部也宣佈,今年前五個月的稅收中,長照基金實徵淨額120億元,絕大多數來自菸稅,而來自房地合一課徵所得稅、遺產稅與贈與稅占不到一成。今年長照基金的年度目標為321億,若依今年前五個月的速度估算,全年度長照基金預計約可撥入289億元,仍有32億的努力空間。

負責長照經費籌措的財政部,可能忽略負責執行長照政策的衛福部,去年的預算執行率僅達成約64%,為何財政部努力找到財源後,衛福部卻找不到地方花?必須探討長照政策的規劃是否吻合現況,或是與事實脫節?如果再對照台灣抄襲日本的介護制度來看,為何日本是錢還不夠用,還吸引民間資源投入,發展出有各自特色的長照服務,及研擬提高消費稅到10%。

從稅收來源來看,九成以上來自菸稅,似乎印證當初規劃因配合長照經費所需做調整後,民間產生的反應:「吸菸救長照」。但平心而論,蔡英文政府在長照政策的努力與預算上的編列遠超過歷任總統,預算更是倍數成長,對於長照政策規劃時所憂慮的兩件事:錢與人,回顧蔡英文政府這兩年的作法是先解決「錢」的困境,但仍陷入「缺人」的泥沼。

問題就出現在:明知道專業人力不足,不先培育人才,卻以錯誤思維進行政策規劃,設計出疊床架屋的服務架構,使得長照ABC服務架構無法找到足夠的民間團體去承接。最後,衛福部陣前換將,並轉找醫療機構一同來承辦長照,但一開始推動長照2.0政策,中央是一把抓,衛福部內部又是多頭馬車,延宕行政效能,從中央到地方都陷入「缺人」的泥沼。

會出現此一問題是在政策規劃時即可預期的結果,原因即在台灣在抄襲日本介護制度,但未思考文化與基礎建設等的差異性。在全球面對高齡化所導致政府財政壓力之際,從歐洲到日本等國,紛紛以在地化(Living in Place)及社區化(Living in Community)來提供高齡者利用社區資源達到在地老化的目標。

日本老人福利政策早期大多直接移植歐美先進國家,近十多年來則不斷檢討、修正,已經逐漸走出日本型福利社會,主張結合公共市場、非正式部門與民間企業的力量,以社區福利、社區照護為基礎,並鼓勵國民參與。

日本如何籌措介護保險的財源?

從2000年開始實施的日本介護保險至今,已經歷經五次修正調整保費、給付項目與額度等,今年8月將進行地六次的調整,全國平均保費已從2000到2002年的2,911日圓提高為2015年到2017年的5,514日圓,漲幅高達1.9倍,給付總額從2000年的3.6兆日圓成長到2017年的10.8兆日圓,要介護認定人數更是大幅度的成長3倍,超過600萬人,政府財政負擔越來越重。

調高保費及自付額僅是挹注介護保險財源方式之一,原因是日本介護保險財源分別來自公費負擔的50% (中央25%、都道府縣12.5%、市町村12.5%),另外50%是由第一號保險人負擔18%(65歲以上者),第二號保險人32%(40歲以上至未滿65歲者),調高的部分是指第一號保險人,這3,300萬的保險人中有超過600萬是使用介護保險的高齡者,中央還試圖以調高消費稅到10%以增加稅收來支應介護保險所需。

另一方面,日本人口老化速度相對於先進國家為快,尤其是日本團塊世代對介護保險的影響甚巨,2007年開始,「團塊世代」相繼退休,日本年金、醫療保險等面臨嚴峻挑戰。目前日本約有100兆日圓預算中,其中有35兆是用在社會保障上,包括:年金、醫療及社會保險,到了2025年,因應團塊世代的需求,這預算要有85兆日圓才夠支付社會保障,更使得日本政府對於介護保險給付對象、內容及方式等不斷修正,否則政府無法負擔不斷成長的介護需求,財政會面臨赤字及破產。

以政策引進民間企業力量

過去,日本的老人福利是以市町村和地方法人、社福法人等公共團體提供服務,日本是世界老化程度最高的國家,目前面臨人口高齡化的問題,原先的服務供給已經遠遠地不足,因此為配合介護保險開辦,充實照護服務資源是迫不及待。

日本做法是修改法律並以政策,開放與誘導民間產業參與投入照護相關工作。例如,開放社會福利法人、公益法人、醫療法人及營利法人(企業)、農協(農業協同組合)、生協(生活協同組合)等指定事業團體皆得參與照護服務提供經營,改變傳統的照護服務輸送體系,其中居家照護服務類更大幅放寬企業的參與,以助長期照護服務產業的形成與發展。

面對高齡者不同的需求,尚未產生介護需求,如何透過居住環境支持及生活支援以減緩或遠離老化與退化,是日本一項重要策略。日本政府近20年內先後修訂或制定了《老人福祉法》、《介護保險法》、《高齡者居住安定確保法》等法律;同時,地方政府也通過制定地方法規推動民間力量參與高齡住宅產業的投入。

在2010年時,日本僅有909家機構,僅能接收六萬多名高齡者,其中大部份都是提供養護服務的機構。眼見着等待入住的隊伍越排越長,日本政府於2011年修訂了長者居住法,放寬了經營長者住宅的申請,成功申請的企業,能取得政府資助修建建築物,建立無障礙生活空間,而較低的税率亦吸引不少企業經營長者住宅。至2013年,日本的長者住宅已達近13萬户,而目標是於2020年時增加至60萬户。

日本政府利用法規及介護保險的政策以引導民間企業投入高齡產業,以紓解政府財政上的負荷及人力的不足,利用民間力量來提供附加價值高的自費服務,一方面滿足高齡者需求,另一方面也增加長照業者利潤,更引發民間發展不同服務組合,當然也鼓勵業者提供不同經濟條件的高齡者住及長照的需求,換言之,政府不會再扮演萬能的角色。

引導民間企業投入高齡產業:以日本「溫柔之手」為例

這其中介護資源整合及服務提供者角色進而發展成結合高齡住宅管理者角色,滿足高齡者生活支援與介護上的完整需求,更可減輕政府公部門人力與資源不足的壓力。就以日本排名前五名的「溫柔之手」企業從事高齡住宅經營管理者角色,也經營介護服務提供與整合者角色,短短五年內就打造了六十多棟,有2,574戶高齡者入住,年營業額達147億日幣。

日本「溫柔之手」與地主、建商合作,在各地打造不同風格的高齡住宅,經營規模是以一棟50戶做為最適合的能量,他們負責經營管理。在環境設計上,考量高齡者生活上各種需求,以維護安全、隱私、獨立、尊嚴等核心價值,以通用設計概念,維持高齡者生活自理的可能性。

譬如:室內的地板平坦沒有高低差,雖是木質但是柔軟、使用是可緩衝跌倒撞擊下的材質;;窗戶是裝有暗扣,防止認知症高齡者自行開窗後可能發生的危險;房內設有緊急對講及呼叫器;;馬桶使用設計上,考慮高齡者不同階段的需求;浴室內有濕度、溫度等調控;室內裝有體感偵測器,甚至經由使用水量、電量等,可兼顧高齡者隱私、及掌握在室內的安全等設施。

IMG_6010
Photo Credit: 伊佳奇提供
廚房使用的是電磁誘導加熱的IH調理器,不見火苗。
IMG_6144
Photo Credit: 伊佳奇提供
浴室洗手抬下方可讓輪椅進入,方便輪椅使用者洗手。

日本「溫柔之手」本身更是介護服務提供者與資源整合者,入住高齡者一旦有介護上的需求,由介護照顧經理(ケアマネジャ「介護支援専門員」,Care Manager)來評估照護需求及等級,協助將介護服務導入,提供介護相關服務,當然也包括日照、交通接送、居家服務、短期入住型的機構等。同時,與當地介護服務提供者結合,進行資源連接,以結盟等不同型態,共同提供社區居家服務等相關介護服務。

日本「溫柔之手」本身聘有四千位以上的介護福祉士(居服員),在高齡住宅及社區的「家」裡為高齡者提供服務,除政府介護保險所給付的服務,部分服務則需自費。視不同的地區,高齡住宅的一樓可能會有居家照顧服務所、小規模多機能居家照顧機構、24小時居家照顧服務機構、365天隨時對應的居家照護服務機構、照護管理專家的事務所、提供居民交流餐廳、照顧咖啡館等設施。

日本介護保險政策上鼓勵高齡者以租賃方式使用輔具,也鼓勵企業經營輔具租賃、維護、清潔、消毒等事業,日本「溫柔之手」為提供高齡住宅內住民完整服務,自然也經營輔具租賃、購買、維護、清潔、消毒等事業。


日本已經由家庭、雇主、志願團體與私部門在社區中提供各種福利,擁有自我特色的福利混合體制,讓日本比起西方國家的嬰兒死亡率更低,高齡者平均餘命更長,教育制度更有效率,社會問題相對為少。日本政府的分析結論是,日本不需要福利國家,因為他們已經建構日本型福利社會(welfare society),也有以「新福利社會模式」的長期照護來稱呼。

照護人力短缺是大部分高齡化國家共同面對的課題,日本的介護福祉士目前約130萬人,預估到2020年,人力缺口將達20萬人。日本將分別從教育培育、已領介護福祉士證照但未就業者、民間企業、研發介護機器人、甚至逐步開放國際移工等策略來紓解壓力。

台灣明知問題之所在,卻持續想扮演「萬能」的政府,長照制度建構先過第一關錢的問題,仍曝露出無法過第二關缺人的問題,若再無法以法令政策去誘導民間企業資源進入,長照制度的建立仍是遙不可及,影響到社會整體的發展,與經濟政治的穩定,決策者應慎思。

延伸閱讀:讓家屬能商量所有煩惱的「友善之鄉」:日本小規模多機能型居家照護

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航

或許你會想看
更多『評論』文章 更多『健康』文章 更多『伊佳奇』文章
Loader