美軍無權穿越台灣海峽?對國際法的誤解與錯誤

美軍無權穿越台灣海峽?對國際法的誤解與錯誤
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台灣海峽至少22海里寬度的海域中,美國(及其他一切國家)有權進行各種形式的航行自由,不受任何約束。航空母艦不但有權通過台灣海峽,它還可以在此進行一切航行活動,包括進行軍事演練,也在合法範圍內。

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6月5日,美國空軍兩B52戰略轟炸機在南海中國人工島附近飛過。中國表示決心捍衛領土。此後更有傳言,在6月12日美國在台協會台北內湖新館啟用典禮時,會派出航空母艦穿過台灣海峽,消息引來中國更大的憤怒

由於中國視台灣為自己一個省,也不由自主地「覺得」外國艦隊穿越台灣海峽是對中國的冒犯。上一次美國航母穿越台灣海峽是2007年11月,美國小鷹號航母戰鬥群感恩節期間,從菲律賓往日本的途中在香港停靠,但被中國拒絕(這是香港回歸後第一次拒絕美軍停靠香港),隨後航母戰鬥群開始向北駛向日本後,北京又改為允許美艦停靠香港。不過美軍沒有到香港,轉而直接從台灣海峽通過北上。當時中國外交部發言人秦剛說,「中國對美國表示了嚴重關注,要求美國在(台灣海峽)這個敏感地區謹慎行事。」

美軍無權穿越台灣海峽?對國際法的誤解與錯誤

中國視台灣海峽為禁臠。但在一個「基於規則」的國際社會,美國軍艦穿越台灣海峽是否符合國際法才是關鍵。很遺憾,無論在中國還是台灣,對相關國際法總有很多人誤解(或曲解)。不少人誤以為美國戰艦違反國際法,即便有人認為不違反國際法,其論證也錯誤多多。比如,最近政大國際事務學院副院長黃奎博的〈美國軍艦穿越台海有法可循〉一文,認為美國行使了「過境通行」或「無害通過」權,就是一個例子。

台灣海峽最窄處為130公里,換算約70海里。根據《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)第三條:「每一國家有權確定其領海的寬度,直至從按照本《公約》確定的基線量起不超過12海里的界限為止」,沿岸國的領海寬度為12海里。算上兩岸相加只有24海里。故海峽最窄處,也有46海里是領海之外的海域。就算放寬一步,根據第33條毗連區的規定,「毗連區從測算領海寬度的基線量起,不得超過24海里。」(其中12-24海里之間是毗連區),兩岸一起計算也只有48海里,尚有22海里屬於確鑿無疑的「國際海域」。《公約》中涉及毗連區的法律規定比較模糊,這裡就不深究了。

中國一般駁斥美國使用「國際海域」這個沒有出現在《公約》的名詞,認為此名詞沒有國際法效力,是美國「生造出來的」。但雖然《公約》上沒有,不等於「國際海域」這個名詞不符合《公約》。事實上,美國只是為方便計,用「國際海域」這個名詞,指代公海(high sea)及經濟專屬區(EEZ)的合集而已。

根據第七部分「公海」第87條(公海自由),「 公海對所有國家開放……包括(a)航行自由、(b)飛越自由……」故各國在公海中享有自由航行的權利。

雖然在第86條規定:「本部分的規定適用於不包括在國家的專屬經濟區、領海、或內水、或群島國的群島水域內的全部海域。」但航行與飛越自由,同樣適用於專屬經濟區。因為第五部分「專屬經濟區」中的第58條專門規定「在專屬經濟區內,所有國家,不論為沿海國或內陸國,在本《公約》有關規定的限制下,享有第87條所指的航行和飛越的自由……」

因此,在自由航行的意義上,公海與專屬經濟區是一致的,這也是為何美國有道理應用「國際海域」這個名詞把兩者一道指代之故。

所以在台灣海峽至少22海里寬度的海域中,美國(及其他一切國家)有權進行各種形式的航行自由,不受任何約束。航空母艦不但有權通過台灣海峽,它還可以在此進行一切航行活動,包括進行軍事演練,也在合法範圍內。它行使的是「自由航行」權力,而不是「過境通行」或「無害通過」權。那麽那權是什麽?適用什麽情況呢?

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即使是領海,國際船隻也可「過境通行」

假設台灣海峽更狹窄,比如小於48海里但大於24海里,在毗連區中是否可以與國際海域一樣進行任意的自由航行,這在法律上有些模糊,這裡不深究。如果台灣海峽更狹窄,小於24海里,那麽一進入海峽,就進入了領海。

一般情況下,根據《公約》第17條,「在本《公約》的限制下,所有國家,不論為沿海國或內陸國,其船舶均享有無害通過領海的權利。」何為「無害通過」,由第18條、第19條、第20條規定。簡而言之,「通過應繼續不停和迅速進行」,「不損害沿海國的和平、良好秩序或安全」,「潛水艇須在海面上航行並展示其旗幟。」

但台灣海峽不是一般的水域,而是「用於國際航行的海峽」。即使台灣海峽窄於24海里,美國軍艦依然可以運用「過境通行權」。其通過制度,比領海的「無害通過」寬鬆。通過時依然需要「毫不遲延」,也「不對海峽沿岸國的主權、領土完整或政治獨立進行任何武力威脅或使用武力」,但潛艇不需上浮,收集情報、宣傳、飛機起落等行為也沒有不被禁止。

如果按照通行國享有的權利多寡,依序是:自由航行權>海峽過境通行權>無害通過權。值得注意的是,自由航行固然不需得到任何人的同意,就算「海峽過境通行權」還是「無害通過權」,也不必得到沿岸國同意。

1995年,美國航空母艦尼米茲號(USS Nimitz CVN-68)穿過台灣海峽,中國外交部稱「美國可依國際法的規範「無害通過」。這相當於把台灣海峽的屬性一下子降了兩級。當然與國際法相悖,美國也自然不同意。2007年那次,中國聲稱美國先行通報中國,因天氣原因,「以人道主義考量同意美艦駛經台海」,被美國否認。中國這個舉動,内在含義更進一步把「領海」降級為「內水」。只有内水才可以拒絕他國船隻通過,或者需要沿岸國批准。

中國不遵守國際法劃領海早有先例

偌大的台灣海峽變為内水似乎荒謬得不可思議。但中國在劃定領海基線時不遵守國際法,也早有先例。比如,與台灣海峽同為國際海峽的瓊州海峽,就被中國定義為内水。實際上,根據地理特性,它最多只能被定為領海。但中國在雷州半島東西各選取一個基點,又在對岸的海南島對應位置選取兩個基點,互相一連就「圈住」瓊州海峽了。其實這種「直線基線」的方式在《公約》中是不允許的。

中國另一個不遵守《公約》劃定領海的例子是西沙群島。中國同樣在西沙群島採用直線基線,在西沙群島的最外沿,定義為領海基點。其實,這類用直線基線劃定群島的領海的方式,是照顧群島國家(即菲律賓、日本、印尼這些完全由島嶼組成的國家)的安全需要,只適用於群島國家,不適用於像中國這樣以大陸為主的國家所擁有的群島。況且,即便是群島國家的群島水域,也只能視為領海,但按照中國在西沙群島的劃法,把整個西沙群島水域都視為内水,享有的權利反而比群島國家在群島水域内的權利更高,完全違反了設立群島水域的初衷。

由於中國有這樣違反國際法劃定領海的先例,如果有一天,中國宣佈台灣海峽是内水,也不要驚詫。

中國對外國軍隊在台灣海峽通行的態度,與中國自己軍艦在外國海峽通行的態度,顯而易見是雙重標準。中國軍艦進出日本琉球列島的水道已經是常事,近年來也高調通過日本大隅海峽、宗谷海峽、津輕海峽、對馬海峽東水道、對馬海峽西水道。在2016年6月更以「海峽過境通行權」為名進入鹿兒島縣口永良部島以西日本領海。在日本媒體(不是政府)提出關注後,中國堅持「有權通過」,而且還認為日本媒體應該改變心態,對此適應。中國軍艦也在2015年通過美國阿留申群島之間的水道。

對中國的這些行為,日本政府與美國政府都沒有提出異議。那麽,美國軍艦通過更寬的台灣海峽,又有什麽值得中國異議的呢?中國也理應改變心態,以符合國際法的方式,處理外國軍艦穿越台灣海峽的問題。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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