美國會歷年提過六次對台「建交決議案」,這次有何不同?

美國會歷年提過六次對台「建交決議案」,這次有何不同?
Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

我們想讓你知道的是

以這個決議案而言,若是美國國會支持美國與台灣建交,無疑是對中國對台施壓政策的警告。畢竟若是中國被認定是兩岸現狀的破壞者,那麼美國重新檢視兩岸關係以因應現狀的正當性就會更強。

2018年6月20日,加州眾議員羅拉巴克(Dana Rohrabacher [R-CA48])提出了《表達國會就美國應恢復與在台灣正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan, and for other purposes)的共同決議案。出身加州橘郡(Orange County)的羅拉巴克在1976年至1980年就是雷根(Ronald Reagan)的競選助理新聞發言人,1981到1988年更是雷根的白宮特別助理。他目前也是加州相當資深的眾議員,今(2018)年是他在眾議院服務第30年。他是共和黨中的保守派及鷹派代表,曾經大力批判中國對法輪功學員的勞改營及器官摘除。

川普當選後,羅拉巴克曾經和2012年共和黨總統候選人羅姆尼(Mitt Romney)及後來的國務卿提勒森(Rex Tillerson),並列為可能的國務卿人選。長久以來他更是不折不扣的台灣之友,不但是國會台灣連線(Taiwan Caucus)的成員,從加入國會至今就台灣相關議題總共提案九次(含此決議案)、聯署97次,是目前國會中台灣相關法案的聯署王。在蔡英文總統致電川普(Donald Trump)恭賀當選總統後,羅拉巴克對此舉大為讚賞。更曾說「他(川普)告訴了北京的獨裁者,他不是顆軟柿子(pushover)。」

「建交決議案」的特色與重要性

從某種程度上來說,這個決議案可以說是「建交決議案」甚至是「台獨決議案」,因為它直接敦促總統承認台灣,並協助其加入聯合國。如果這個案子是由那麼親台的議員所提出,是否表示案子通過後,美國就要承認台灣了呢?答案是:不盡然。

我們必須注意,這個提案是個「決議案」,而不是狹義的「法案」。美國國會的提案有四種:法案(Act)、聯合決議案(Joint Resolution)、共同決議案(Concurrent Resolution)、以及簡單決議案(Simple Resolution)。這些提案的差別在於,法案通過後對行政機關就有拘束力,而決議案只表達了國會意見(例外是聯合決議案一般會被認為是具有拘束力的法案)。共同決議案與簡單決議案的差別又在於,前者需要參眾兩院分別提出同一案子並通過才成案,而後者則只需要參院或眾院通過即可。在上一個會期參眾兩院所提出的「對台六項保證」,就是共同決議案;這個決議案分別在參眾兩院通過,可以說是表達了國會兩院的共同看法,比起簡單決議案會傳達出較強的訊息。

首先,這樣的決議案並不是頭一次提出。在美國與中華民國斷交之初,德州眾議員馬托克斯(James Mattox)就曾經提出過「承認中華民國為台灣主權政府」的共同決議案。從第108屆國會(2003-2005)到113屆國會(2013-2015),每一屆都有議員提出相同議題的法案。只是建交的對象從一開始的「在台灣之中華民國」、「台灣(中華民國)」到現在只剩下「台灣」,顯示美國國會已經逐漸減少使用中華民國這個容易產生混淆的名詞。

第二,提案的議員都是共和黨籍,不過也有若干民主黨議員聯署。某種程度顯示台灣議題得到兩黨的共同支持。

第三,過去所有的決議都只停留在眾議院層級,參議院並沒有提出對案。由於這些決議都是共同決議案,若是眾議院提了而參議院不提,決議案是過不了的。

最後,這些決議案的內容雖說不能說是單純的複製貼上,但幾乎是大同小異,連行文的順序都差不多。這不能說國會議員對提出這種決議不用心,而是在美國國會已經長期有著重新檢討一中政策的聲音。

以下是過去同一議題的相關資料:

H.Con.Res. 440 (108th)《表達國會就美國應恢復與在台灣之中華民國正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with the Republic of China on Taiwan, and for other purposes)

  • 提案人:Thomas Tancredo [R-CO6]
  • 提案日:2004年6月2日
  • 聯署人數:2(共和黨:2)
  • 最終狀態:未通過

H.Con.Res.69 (109th)《表達國會就美國應恢復與在台灣之中華民國正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with the Republic of China on Taiwan, and for other purposes)

  • 提案人:Thomas Tancredo [R-CO6]
  • 提案日:2005年3月17日
  • 聯署人數:12(共和黨:10;民主黨:2)
  • 最終狀態:未通過

H.Con.Res.73(110th)《表達國會就美國應恢復與台灣(中華民國)正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan (the Republic of China), and for other purposes)

  • 提案人:Thomas Tancredo [R-CO6]
  • 提案日:2007年2月16日
  • 聯署人數:14(共和黨:10;民主黨:4)
  • 最終狀態:未通過

H.Con.Res.18 (111th)《表達國會就美國應恢復與台灣正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan, and for other purposes)

  • 提案人:John Linder [R-GA7]
  • 提案日:2009年1月9日
  • 聯署人數:27(共和黨:23;民主黨:4)
  • 最終狀態:未通過

H.Con.Res.122(112th)《表達國會就美國應恢復與台灣正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan, and for other purposes)

  • 提案人:Michael T. McCaul [R-TX10]
  • 提案日:2012年5月7日
  • 聯署人數:17(共和黨:14;民主黨:3)
  • 最終狀態:未通過

H.Con.Res.29(113th)《表達國會就美國應恢復與台灣正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan, and for other purposes.)

  • 提案人:Michael T. McCaul [R-TX10]
  • 提案日:2013年4月10日
  • 聯署人數:13(共和黨:10;民主黨:3)
  • 最終狀態:未通過
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Photo Credit:關鍵評論網 楊之瑜

我們該怎麼看這個決議案?

如果從這個決議案的性質以及過去的歷史,我們是否能說這個決議案不重要呢?我們也不必如此悲觀。縱然今天提出的決議案內容和過去大同小異,但是國際情勢和過去已經大不相同。美中關係目前可說是相當緊張的狀態。過去美中關係在幾個時間點曾經一度緊繃,例如1989年六四天安門事件、1996年台海飛彈危機、2005年《反分裂國家法》通過。

然而今日與過去不同的是,中國在軍事及經濟上都有挑戰美國霸權的意味。軍事上,中國在南海填海造陸及架設軍事設施,下水了兩艘航空母艦,更不斷地派遣軍機繞台。經濟上,美中貿易赤字已經達到3,752億美元。中國更不斷在科技上竊取美國軍事機密,這都迫使美國不得不在近期採取一系列措施回應,「印度太平洋司令部」的成立就是一例。

在外交上,新加坡川金會的舉辦標識著中國在朝核問題上話語權的縮水,美國可以直接與北韓協商去核問題,而不用再透過中國搭橋。少了這個折衝角色,中國迫使美國在台灣問題上讓步的籌碼就更小。在貿易戰上,美國對中國產品徵收的關稅不斷加碼,中國縱使想跟牌也心有餘而力不足。尤其當中國至今仍無法將中興從制裁泥淖中脫身,地方上又開始出現地方債高舉的問題,中國在各種議題上面對美國時,掌握的籌碼是愈來愈少。

在兩岸關係上,中國對台灣的打壓不但已經得到美國的重視,甚至得到美國的聲援。《台灣旅行法》的通過,某種程度就反映了美國對中國介入對台政策的不滿。民主國家的高階官員互訪,竟然要受到獨裁政權的掣肘而自我限縮,這在道義上是說不過去的。而在蔡英文上任後,中國挖走了中華民國在美國後院拉丁美洲的兩個邦交國:巴拿馬與多明尼加。這對美國在西半球的獨霸地位都無疑是一大挑戰。尤有甚者,中國近期不斷要求跨國企業將台灣改名為「中國台灣」以顯示中國對台灣的主權。當中國已經將壓力施加到美國企業時,對美國而言更是孰可忍孰不可忍。

以上問題,都可以歸咎到台灣的特殊國際地位以及「一中政策」。重新檢視一中政策,與台灣建立邦交,都是對中國種種「銳實力」的表現的嚴正抗議。美國國家安全顧問波頓(John Bolton)就曾在川普上任前撰文呼籲「重新檢視一中政策」。而當台灣內部已經出現「喜樂島聯盟」的公投建國運動,這項「建交決議案」的出現更有遙相呼應的味道。

對於此次的「建交決議案」,我們能夠觀察以下幾點:

第一,聯署人數多嗎?根據統計,過去台灣相關法案的聯署人數與法案通過的機率並沒有顯著關係。然而聯署人數仍舊代表著議員對這個議題的支持強度。

第二,參議院是否提案?如上所述,共同決議案成案的要件就是參眾兩院共同提案並通過。之前幾屆的相關決議都只有眾院提案,若是參院在這次也一同提案,將表示該議題在國會中的重大進展。

第三,決議是否通過。決議案雖然不像法案,通過後就對行政機關具有拘束力,但仍代表著國會意見。行政機關對這種意見的表達不能等閒視之,因為它代表著這個議題的民意基礎。以「對台六項保證」為例,在上個會期通過之後,就經常被國會議員甚至官員所提及。國會意見也會成為對外談判的槓桿。以這個決議案而言,若是美國國會支持美國與台灣建交,無疑是對中國對台施壓政策的警告。畢竟若是中國被認定是兩岸現狀的破壞者,那麼美國重新檢視兩岸關係以因應現狀的正當性就會更強。

總而言之,儘管「建交決議案」並無法律拘束力,但絕對是對中國「銳實力」的一大反擊,也再次確認了美國對台灣的堅定支持。

本文獲作者授權轉載,原文刊載於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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