美國會「建交決議案」有法律拘束力嗎?東帝汶獨立給台灣的啟示

美國會「建交決議案」有法律拘束力嗎?東帝汶獨立給台灣的啟示
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我們想讓你知道的是

縱使美國過去曾支持佔領東帝汶的印尼,卻也透過國會立法聲援東帝汶獨立。國際局勢的轉變,使得美國國會開始重新檢討對東帝汶問題的政策,並敦促行政機關對東帝汶獨立議題由消極面對改為積極支持。

6月20日,加州資深眾議員羅拉巴克(Dana Rohrabacher [R-CA48]) 提出了《表達國會就美國應恢復與在台灣正常外交關係及其他目的之立場》(Expressing the sense of Congress that the United States should resume normal diplomatic relations with Taiwan, and for other purposes)的共同決議案。過去美國國會議員曾經在2004年到2013年間六度提出相關決議,但都沒有通過。或有論者指出,這些法案都是沒有法律拘束力的共同決議案,就算通過了,總統或行政機關也不一定要執行。

的確,美國政府決定是否與他國建交的大權,主要還是掌握在總統為首的行政機關手上。國會通常是以決議案的形式提出建議。然而從東帝汶的經驗可以看得出來,國會的意見對美國政府就東帝汶獨立問題的態度是至關重要,而不會因為法案沒有拘束力而被當作耳邊風。

東帝汶獨立運動與印尼的鎮壓

與台灣相同,東帝汶過去曾長期受到外來統治。從1515年到1975年這460年間,東帝汶長期受到葡萄牙殖民統治(除了1942-1945年被日本佔領)。1974年葡萄牙爆發「康乃馨革命」(Carnation Revolution),獨裁政府被推翻,新政府開始採行去殖民化運動。當時葡萄牙幾個主要的殖民地中,幾內亞比索在1973年就已經實質獨立(1974年被廣泛承認)。安哥拉、莫三比克、維德角、聖多美普林西比都在1975年獨立,澳門則是在1999年移交中國。

本來東帝汶也能在1975年的那波獨立潮中,和其他國家一樣獨立。然而當時莫三比克在9月16日、安哥拉在11月22日分別為共產黨奪權成功,從此陷入了長期內戰。而東帝汶由於主張獨立的東帝汶獨立革命陣線(Revolutionary Front of Independent East Timor,FRETILIN)、主張留在葡萄牙的帝汶民主聯盟(Timorese Democratic Union,UDT)以及主張與印尼合併的帝汶人民民主協會(Popular Democratic Association of Timor,APODETI)無法就東帝汶前途達成共識,在8月爆發內戰。而獨立革命陣線更在安哥拉共產黨奪權後六天的11月28日片面宣布東帝汶獨立。這些前葡萄牙殖民地獨立過程的動盪,都為東帝汶獨立的前景蒙上陰影。

另一個與台灣相似的經驗是,東帝汶獨派一開始也被認為與共產黨掛鉤。獨立革命陣線被認為與印尼共產黨有聯繫,而當時的印尼總統蘇哈托(Suharto)就是在1965年的「930政變」(30 September Movement)中,推翻了反帝親共的蘇卡諾(Sukarno)總統。而美國為了擔心東帝汶步入莫三比克與安哥拉的後塵,成為「亞洲的古巴」,便支持印尼佔領東帝汶。從此以後,印尼軍隊大量屠殺東帝汶人。將近20萬人,佔總人口三分之一的東帝汶人被殺害。更有眾多東帝汶婦女遭印尼軍人強暴。

美國的轉向:國會的支持

儘管印尼在東帝汶的統治曾受到美國的支持,但東帝汶人的自由也源於美國的奧援。情勢的轉捩點便是1991年的「聖塔克魯茲大屠殺」(Santa Cruz massacre)。11月12日,東帝汶民眾到聖塔克魯茲公墓悼念上月被印尼軍人殺害的獨派人士戈梅斯(Sebastião Gomes),卻遭到配備美國M-16步槍的印尼軍人鎮壓,造成超過250人死亡。當時有美國52名參議員聯名致書總統老布希(George H. W. Bush),敦促能「提出政治解決途徑,終止東帝汶不必要的苦難,為那片土地帶來真正的自決。」

在冷戰即將結束之際,美國國會態度的轉變也顯示了美國對共產主義擴張的擔憂不再,以及對親美獨裁政權的不再容忍。

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限縮軍事援助

然而國會對東帝汶的聲援,仍受到來自行政機關的掣肘。聖塔克魯茲大屠殺後,印尼政府聲稱這是執行政策。美國國會便在1993年到2000年財政年度的《外交行動撥款法》(Foreign Operations Appropriations Act)中,限縮對「印尼國際軍事教育及訓練」(Indonesia’s International Military Education and Training,IMET)及相關計劃的援助。國會此舉受到國務院、國防部及印尼遊說團體等機構的反彈。蘇哈托更曾經在1997年致函柯林頓總統(Bill Clinton),以拒絕購買F-16戰機為脅拒絕改善人權問題。

由於美國當時仍與印尼有軍事援助計劃,美國國會在1998年的《國防撥款法案》(Defense Appropriation Act)與《綜合撥款法案》(Omnibus Appropriation Act),都提出要限縮給有人權問題國家的軍事援助的條款。麥高文(Jim McGovern [D-MA2])眾議員則提出《2000年東帝汶遣返及安全法案》(H.R.4357 : East Timor Repatriation and Security Act of 2000),要求印尼維護東帝汶領土完整及保護難民,否則將終止美國與印尼的軍事合作。史密斯(Chris Smith [R-NJ4])眾議員更連續在1998及1999年都提出《國際軍事訓練透明與問責度法案》(International Military Training Transparency and Accountability Act),並致函給其他議員:「行政部門必須了解到,當國會說要中止對殺人犯、施行酷刑者、以及流氓的軍事援助時,我們是認真的。」

其實如果熟悉台灣民主化歷史的朋友就知道,當年美國就是以切斷軍事援助來要求蔣經國及國民黨政權進行民主化。 1985年9月17日,警總逮捕了洛杉磯《國際日報》發行人李亞頻,理由是「涉嫌迎合中共統戰陰謀」、「連續以文字為有利於叛徒的宣傳」。事態爆發後,一向友台的紐約州眾議員索拉茲(Stephen Solarz [D-NY13])發表聲明,認為此事是一「極為不尊重美國人民及法律之行為」,「令人質疑台灣未來是否有從我國取得軍售的資格。」最後國民黨為了不讓李亞頻事件再像陳文成事件和江南案那樣,加深其政權在美國社會的獨裁反民主形象,而釋放了李亞頻。

為什麼此事會與美國對台軍售扯上關係?1981年12月9日,美國國會通過了《國際安全暨發展合作法》修正案(H.Amdt.434 to H.R.3566),規定美國應「禁止對在美國之個人採取恐嚇或騷擾形式(之行為)之國家之軍事援助或購案。」這個修正案所以發起,就是因為1981年7月3日的陳文成事件,讓美國開始重視外國政府在美國校園安插職業學生監視或騷擾其國民的問題。而提出這個修正案的議員,就是索拉茲。在李亞頻事件後,索拉茲表示:「目前似乎已經有了對在美個人之騷擾及恐嚇形式(之行為),而政府應該採取行動切斷對台軍售。不過因為這種軍售對台灣是如此重要,我相信其政府在面對美國政府這一動作時,會停止此一(騷擾及恐嚇)行為,並且會提供任何必要之保證以避免軍售被永遠斷絕。」

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支持獨立

除了在軍事援助上施壓印尼政府,美國國會也了解到東帝汶人民對獨立建國的渴望。參議員裴爾(Claiborne Pell [D-RI]),在1996年卸任前曾造訪東帝汶。當時他對國會的報告如下:「當我問到統獨公投的結果會是如何時,有人告訴我超過九成的(東帝汶)人民會選擇獨立,包括那些原本支持統一的人。」同年,以范古德(Russell Feingold [D-WI])參議員為首的15位參議員致函柯林頓總統說道:「我們相信現在美國應該領銜支持東帝汶人民,透過聯合國主持之公投選擇自己政府的權利。」而柯林頓也回函:「我注意到你們對聯合國主持東帝汶自決公投的支持。我會將你們的看法納入考慮。」

有趣的是,當時美國國會透過立法手段支持東帝汶獨立,大多也是像今天對台灣這樣,是以沒有法律拘束力的決議案形式提出。1998年4月1日,眾議員羅威(Nita Lowey [D-NY17])提出「鼓勵(提出)東帝汶政治地位之國際解決方案」(H.Con.Res. 258: Encouraging international resolution of the political status of East Timor),得到91位議員聯署。1998年5月21日,蘇哈托總統下台,隔日(5月22日),參議員范古德提出「表達參議院就印尼及東帝汶情勢立場之決議案」(S.Res. 237: A resolution expressing the sense of the Senate regarding the situation in Indonesia and East Timor),要求總統敦促印尼進行民主改革,以及透過聯合國主持東帝汶自決公投,獲得全數通過。

當國會議員透過決議案表達立場後,後續便透過法案對東帝汶人民的自決意志表達更強烈的支持。1999年1月27日,繼任的印尼總統哈比比(Bacharuddin Jusuf Habibe)終於讓步,向聯合國秘書長安南(Kofi Annan)提出由聯合國主持東帝汶地位公投。題目是:「你是否接受東帝汶成為印度尼西亞共和國單一國家底下的特別自治區提案?」(Do you accept the proposed special autonomy for East Timor within the unitary state of the Republic of Indonesia?)。

該項公投在1999年8月30日舉行,投票率高達98.6%,並且有78.5%的選民反對此一提案。這個等同於獨立的人民意志得到的是印尼血腥報復,印尼軍隊與支持和反對獨立的民兵對民眾攻擊,更強迫20萬東帝汶人遷入西帝汶。該項暴行到9月20日聯合國維和部隊進駐東帝汶,並逐出印尼軍隊才緩解。

美國眾議員派翠克・甘迺迪(Patrick Kennedy [D-RI1])及范古德參議員分別在9月21日與9月27日提出了《1999年東帝汶自決法》(East Timor Self-Determination Act of 1999),呼籲印尼接受公投結果。隨後東帝汶受到聯合國託管,蓋特森(Sam Gejdenson [D-CT2])眾議員、愛德華・甘迺迪(Edward Kennedy [D-MA])參議員與蘭托斯(Tom Lantos [D-CA12])眾議員分別提出《東帝汶獨立轉型法案》(East Timor Transition to Independence Act),要求美國承認東帝汶並與之建交。2002年5月20日,東帝汶宣布獨立,美國在同日承認東帝汶。

結語

東帝汶的經驗給我們什麼樣的啟示呢?縱使美國過去曾支持佔領東帝汶的印尼,卻也透過國會立法聲援東帝汶獨立。此次羅拉巴克眾議員所提出的對台建交決議案,是過去十幾年來美國國會所提出的第七個支持美台建交的決議案。雖然過去六次都沒有通過,但都代表了部份國會議員對此議題的支持,也象徵美國支持台灣獨立的契機。

從過去的例子也看得出來,美國對東帝汶獨立的支持,不會因為提出的法案是沒有法律拘束力的決議案,或者因為法案沒有過而打折。國際局勢的轉變,也使得美國國會開始重新檢討對東帝汶問題的政策,並敦促行政機關對東帝汶獨立議題由消極面對改為積極支持。但更重要的一點,是東帝汶人民追求建立自己國家的決心,並不因為印尼的血腥暴行為脅而屈服。人民堅定的意志,搭配國際有利環境,才使得美國決定支持東帝汶獨立建國。

本文獲作者授權轉載,原文刊載於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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