柬埔寨的「民主化」程度,和來自「誰」的援助有差嗎?

柬埔寨的「民主化」程度,和來自「誰」的援助有差嗎?
Photo Credit: US Airforce

我們想讓你知道的是

從前面的討論可以得知,造成柬埔寨貪腐嚴重、治理惡化,以及民主倒退的原因,並非只有中國因素,反而國內政治發展與社會結構的影響相較而言更大。

文:普鱗(「東南亞研究青年平台」共同發起人,台大政治碩士,熱愛觀察,興趣是分享自己的研究心得。)

一個獨裁者的誕生

2018年1月,柬埔寨當地的英文報紙《柬埔寨日報》(The Cambodia Daily)在網路上刊出了一篇文章,指稱中國不但成為了柬埔寨重要的援助捐贈國與合作發展的夥伴,同時還讓柬埔寨得以進一步繼續追求威權統治。

在近幾個月內,包括《外交政策》(Foreign Policy)、《紐約時報》(The New York Times)都撰文提出類似的警告:在總理洪森(Hun Sen)統治下的柬埔寨,不但越來越親近中國,同時還鎮壓國內反對勢力並箝制公民社會,於去(2017)年9月將反對黨柬埔寨救國黨(Cambodia National Rescue Party)領袖Kem Sokha以涉嫌叛國罪名逮補,還查禁了敢於批評時政的獨立媒體《柬埔寨日報》註一。接著,由洪森所領導的執政黨柬埔寨人民黨(Cambodian People’s Party)政府更指控柬埔寨救國黨勾結美國以企圖推翻政府,柬埔寨最高法院最後在11月作出解散柬埔寨救國黨的判決,也讓洪森成為了《柬埔寨日報》被停刊前的最後一篇報紙標題所說「淪為徹底的獨裁統治者」(Descent Into Outright Dictatorship)

美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)東南亞資深研究員Joshua Kurlantzick則指出,過去柬埔寨大量接受來自西方的援助,因此歐美國家得以或多或少藉此約束洪森在違反人權上的行徑,但由於川普(Donald Trump)就任美國總統之後對人權的重視程度不若以往,也相當程度減少了在柬埔寨推動民主與人權的作為。

不過,就在洪森控制下的最高法院解散了柬埔寨救國黨之後,美國與歐盟也隨即發表譴責聲明,部分西方國家更對柬埔寨採取制裁措施,包括中斷援助與停發柬埔寨政府官員的簽證。註二美國國家情報總監Daniel R. Coats認為洪森這一系列打壓反對勢力與操縱政府及司法部門的行為,目的都是為了確保能在7月的柬埔寨大選中贏得勝利。他還指出,疏遠西方國家的柬埔寨,正得到了來自北京的政治支持與援助資金,還導致柬埔寨更親近中國。

幾乎所有報導與評論皆將柬埔寨自由與人權倒退連結到洪森政府獲得了中國的支持與援助(除了Kurlantzick是將原因歸於川普對人權與民主的輕忽),並得以藉此避開西方國家對於柬埔寨國內人權的壓力,這樣的論述是否成立呢?在這個過程當中的政治經濟學邏輯真的只有那麼簡單嗎?

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Photo Credit: VOA Khmer
照片內右方人物為柬埔寨總理洪森,左方人物為前柬埔寨經濟及財政部部長、前柬埔寨救國黨主席森朗西(Sam Rainsy)。柬埔寨救國黨原本是柬埔寨第一大反對黨,森朗西原本擔心救國黨會因為「他」而被解散,決定於2017年辭去黨主席一職,但該黨最終仍難逃被洪森政府解散的命運。

故事要從開始接受援助談起⋯⋯

在歷經了赤柬(Khmer Rouge)的恐怖統治以及越南入侵後成立的親越魁儡政權柬埔寨人民共和國(People’s Republic of Kampuchea),為了讓柬埔寨結束內戰、重建和平政府並舉行民主大選,1991年柬埔寨各方勢力與國際代表在法國巴黎簽訂《柬埔寨和平協定》,決議由聯合國直接進行援助,於1992至1993年成立「聯合國柬埔寨臨時權力機構」(United Nations Transitional Authority in Cambodia)接管柬埔寨,並在1993年5月舉行大選。

聯合國成立過度機構接管柬埔寨前後共投入了數十億美元,接著世界各國的捐款與援助也是以每筆數億美元的數字進入柬埔寨,這些捐款往往不附帶任何條件,且金額之大,幾乎佔了每年柬埔寨國家支出的一半以上。美國著名記者、大學教授Joel Brinkley在《柬埔寨:被詛咒的國度》(Cambodia’s Curse: The Modern History of a Troubled Land)一書中提到:「1992年,聯合國帶著數十億美元到來,整個柬埔寨被現金淹沒,不過其中僅有少量進入政府財庫。聯合國推行的每項專案都是貪污機會,也有人乾脆用偷的。」註三在Brinkley的觀察之下,貪污與腐敗幾乎可以說是這個國家的政治傳統。

針對國際援助與柬埔寨民主發展著有研究專書《Aid Dependence in Cambodia: How Foreign Assistance Undermines Democracy》的柬裔美籍政治學者Sophal Ear則指出,雖然柬埔寨獲得了龐大的國際援助,但卻並未帶來相對應的社會發展,甚至還助長了貪污與腐敗的滋生(Ear 2007)。也由於柬埔寨高度依賴外援,導致了政府與政治人物在推行政策時可以不顧民意。Ear(2011)更表示,過去這三十年的國際援助其實是在傷害柬埔寨,柬埔寨應該要做的是透過稅收制度改革與增加政府可責性,以進一步改變柬埔寨人民與政府之間的關係。

柬埔寨經歷了洪森的強人統治數十年後,政治上趨於穩定(不過是在獨裁政治之下的穩定),在經濟上也推行開放政策,接受大量的外國投資(當然也包括中國),經濟發展上也逐漸有起色,近三年的GDP成長率皆為7%左右,在全球排名第十名。雖然柬埔寨的經濟成長得利於政治穩定與市場化(marketization)政策,但當地貪污與收賄的情況依舊嚴重,從政府高官到機場海關皆是如此,幾年前連觀光客都抱怨連通過海關時往往都要被官員私下索賄。由國際透明組織(Transparency International)最新公布的2017年「貪污感知指數」(Corruption Perceptions Index),柬埔寨得到了20分的成績(滿分100分),在176個國家中排名第161名(相較前一年還倒退5名),正反映出在柬埔寨民眾的認知中,當地貪污問題仍然相當嚴重。

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Photo Credit: US Airforce
柬埔寨是一個高度依賴外援的東南亞國家,照片為在柬埔寨發放物資的美軍。

問題出在援助,還是其它因素?


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