柬埔寨的「民主化」程度,和來自「誰」的援助有差嗎?

柬埔寨的「民主化」程度,和來自「誰」的援助有差嗎?
Photo Credit: US Airforce
我們想讓你知道的是

從前面的討論可以得知,造成柬埔寨貪腐嚴重、治理惡化,以及民主倒退的原因,並非只有中國因素,反而國內政治發展與社會結構的影響相較而言更大。

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文:普鱗(「東南亞研究青年平台」共同發起人,台大政治碩士,熱愛觀察,興趣是分享自己的研究心得。)

一個獨裁者的誕生

2018年1月,柬埔寨當地的英文報紙《柬埔寨日報》(The Cambodia Daily)在網路上刊出了一篇文章,指稱中國不但成為了柬埔寨重要的援助捐贈國與合作發展的夥伴,同時還讓柬埔寨得以進一步繼續追求威權統治。

在近幾個月內,包括《外交政策》(Foreign Policy)、《紐約時報》(The New York Times)都撰文提出類似的警告:在總理洪森(Hun Sen)統治下的柬埔寨,不但越來越親近中國,同時還鎮壓國內反對勢力並箝制公民社會,於去(2017)年9月將反對黨柬埔寨救國黨(Cambodia National Rescue Party)領袖Kem Sokha以涉嫌叛國罪名逮補,還查禁了敢於批評時政的獨立媒體《柬埔寨日報》註一。接著,由洪森所領導的執政黨柬埔寨人民黨(Cambodian People’s Party)政府更指控柬埔寨救國黨勾結美國以企圖推翻政府,柬埔寨最高法院最後在11月作出解散柬埔寨救國黨的判決,也讓洪森成為了《柬埔寨日報》被停刊前的最後一篇報紙標題所說「淪為徹底的獨裁統治者」(Descent Into Outright Dictatorship)

美國外交關係協會(Council on Foreign Relations)東南亞資深研究員Joshua Kurlantzick則指出,過去柬埔寨大量接受來自西方的援助,因此歐美國家得以或多或少藉此約束洪森在違反人權上的行徑,但由於川普(Donald Trump)就任美國總統之後對人權的重視程度不若以往,也相當程度減少了在柬埔寨推動民主與人權的作為。

不過,就在洪森控制下的最高法院解散了柬埔寨救國黨之後,美國與歐盟也隨即發表譴責聲明,部分西方國家更對柬埔寨採取制裁措施,包括中斷援助與停發柬埔寨政府官員的簽證。註二美國國家情報總監Daniel R. Coats認為洪森這一系列打壓反對勢力與操縱政府及司法部門的行為,目的都是為了確保能在7月的柬埔寨大選中贏得勝利。他還指出,疏遠西方國家的柬埔寨,正得到了來自北京的政治支持與援助資金,還導致柬埔寨更親近中國。

幾乎所有報導與評論皆將柬埔寨自由與人權倒退連結到洪森政府獲得了中國的支持與援助(除了Kurlantzick是將原因歸於川普對人權與民主的輕忽),並得以藉此避開西方國家對於柬埔寨國內人權的壓力,這樣的論述是否成立呢?在這個過程當中的政治經濟學邏輯真的只有那麼簡單嗎?

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Photo Credit: VOA Khmer
照片內右方人物為柬埔寨總理洪森,左方人物為前柬埔寨經濟及財政部部長、前柬埔寨救國黨主席森朗西(Sam Rainsy)。柬埔寨救國黨原本是柬埔寨第一大反對黨,森朗西原本擔心救國黨會因為「他」而被解散,決定於2017年辭去黨主席一職,但該黨最終仍難逃被洪森政府解散的命運。
故事要從開始接受援助談起⋯⋯

在歷經了赤柬(Khmer Rouge)的恐怖統治以及越南入侵後成立的親越魁儡政權柬埔寨人民共和國(People’s Republic of Kampuchea),為了讓柬埔寨結束內戰、重建和平政府並舉行民主大選,1991年柬埔寨各方勢力與國際代表在法國巴黎簽訂《柬埔寨和平協定》,決議由聯合國直接進行援助,於1992至1993年成立「聯合國柬埔寨臨時權力機構」(United Nations Transitional Authority in Cambodia)接管柬埔寨,並在1993年5月舉行大選。

聯合國成立過度機構接管柬埔寨前後共投入了數十億美元,接著世界各國的捐款與援助也是以每筆數億美元的數字進入柬埔寨,這些捐款往往不附帶任何條件,且金額之大,幾乎佔了每年柬埔寨國家支出的一半以上。美國著名記者、大學教授Joel Brinkley在《柬埔寨:被詛咒的國度》(Cambodia’s Curse: The Modern History of a Troubled Land)一書中提到:「1992年,聯合國帶著數十億美元到來,整個柬埔寨被現金淹沒,不過其中僅有少量進入政府財庫。聯合國推行的每項專案都是貪污機會,也有人乾脆用偷的。」註三在Brinkley的觀察之下,貪污與腐敗幾乎可以說是這個國家的政治傳統。

針對國際援助與柬埔寨民主發展著有研究專書《Aid Dependence in Cambodia: How Foreign Assistance Undermines Democracy》的柬裔美籍政治學者Sophal Ear則指出,雖然柬埔寨獲得了龐大的國際援助,但卻並未帶來相對應的社會發展,甚至還助長了貪污與腐敗的滋生(Ear 2007)。也由於柬埔寨高度依賴外援,導致了政府與政治人物在推行政策時可以不顧民意。Ear(2011)更表示,過去這三十年的國際援助其實是在傷害柬埔寨,柬埔寨應該要做的是透過稅收制度改革與增加政府可責性,以進一步改變柬埔寨人民與政府之間的關係。

柬埔寨經歷了洪森的強人統治數十年後,政治上趨於穩定(不過是在獨裁政治之下的穩定),在經濟上也推行開放政策,接受大量的外國投資(當然也包括中國),經濟發展上也逐漸有起色,近三年的GDP成長率皆為7%左右,在全球排名第十名。雖然柬埔寨的經濟成長得利於政治穩定與市場化(marketization)政策,但當地貪污與收賄的情況依舊嚴重,從政府高官到機場海關皆是如此,幾年前連觀光客都抱怨連通過海關時往往都要被官員私下索賄。由國際透明組織(Transparency International)最新公布的2017年「貪污感知指數」(Corruption Perceptions Index),柬埔寨得到了20分的成績(滿分100分),在176個國家中排名第161名(相較前一年還倒退5名),正反映出在柬埔寨民眾的認知中,當地貪污問題仍然相當嚴重。

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Photo Credit: US Airforce
柬埔寨是一個高度依賴外援的東南亞國家,照片為在柬埔寨發放物資的美軍。
問題出在援助,還是其它因素?

過去關於國際援助(foreign aid)與ODA(Official Development Assistance)的研究文獻,很大一部份都在討論援助是否能為在地國帶來民主。但是,由於研究的時間點、選擇的案例等差異,也導致了國際援助可帶來民主、無法帶來民主,甚至是兩者無相關等截然不同的答案。Sarah Blodgett Bermeo(2011)就指出,影響援助與民主轉型最重要的關鍵其實是捐助國的角色。根據他的研究,從1992到2007年之間,來自民主國家的援助往往會提高在地國民主轉型的可能性,特別是採取何種援助及援助的方式來引導民主轉型;反之,在同一時間,來自威權政權的援助卻幾乎對受贈國家的民主化毫無助益。

Bermeo的研究成果非常有助於我們去理解柬埔寨在接受外援與國內政治發展的關係。首先,聯合國雖然想透過國際援助在柬埔寨建立民主政治與提升社會發展,但顯然成效不彰,早在1990年代初,就已經有捐贈國抱怨他們無法得知捐款的流向,也不知道這些援助是否能真正幫助柬埔寨。最主要的關鍵,就在於柬埔寨政府與貪污網路在接受援助的過程中也「吃」掉大部分的捐款,這也反映了世界各國對於柬埔寨國內政治與社會局勢的輕忽。

其次,來自民主國家或威權國家的援助真的有差別嗎?柬埔寨不但接受來自聯合國、歐美國家的援助,同時也得到了來自中國的援助與投資,自然就成為一個很值得討論的個案。

中國在當代援助柬埔寨的歷史可以追溯到1970年代,當時在國際冷戰局勢的影響下,中、蘇交惡,在東南亞的共產主義國家也都各自選邊站,當時越南選擇站在蘇聯陣營,並在1975年軍事入侵柬埔寨,中國也自然在政治、經濟上大力支持柬埔寨,也從而開啟了兩國友好的歷史。Nayan Chanda(2002)認為,冷戰結束之後,擁抱資本主義與市場經濟的中國,靠著高速的經濟成長以及與日俱增的政治實力,開始在區域與全球發揮影響力,鄰近中國的東南亞當然也是其中之一。原本就是中國在東南亞地區盟邦的柬埔寨當然也接受了大量來自中國的援助、投資,兩國的貿易、合作開發等也日益蓬勃。

1993年的大選,由柬埔寨前國王施亞努(Norodom Sihanouk)的次子拉那烈(Norodom Ranariddh)所領導奉辛比克黨(FUNCINPEC)獲勝,成為國會第一大黨,並與洪森所屬的柬埔寨人民黨,也是國會第二大黨組成聯合政府,並由Ranariddh出任第一總理,洪森為第二總理。1997年7月,長期與拉那烈不睦的洪森發動政變,拉那烈也因此被解除總理職務並流亡海外。當時,西方國家紛紛譴責並進行制裁,更中止對柬埔寨的援助,唯獨北京政府卻以「不干涉它國內政」為由,接受了政變的事實,並在數週後批准了對柬埔寨的援助計畫。Julia Bader(2013)指出,中國在面對柬埔寨的政治局勢變遷時,選擇支持洪森及其獲勝聯盟(winning coalition),也從而換取柬埔寨的順從並與中國的利益緊密結合。

不過,Kheang Un(2009)卻提醒我們,接受中國的援助並非是導致柬埔寨難以完成民主轉型的決定性因素,反而是因為柬埔寨政治菁英對於西方國家在柬埔寨推動民主的反抗,以及他們對於「國家發展主義」(state developmentalism)的深信不疑 — — 唯有對政治高壓控制才能帶來經濟上的繁榮。

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Photo Credit: Dmitry A. MottlCC BY SA 4.0
柬埔寨首都金邊(Phnom Penh)的日落景色。
在擁抱中國的同時也走向威權

冷戰結束之後,崛起的中國與美國就不斷競逐在東南亞的主導權。隨著中國在經濟發展上取得傲人的成績,北京政府透過貿易、投資與援助來參與東南亞區域事務,各種雙邊、多邊協定的簽署,還有各式各樣的基礎建設開發案,甚至還包括了軍事的合作,毋庸置疑地,中國對東南亞國家的影響力當然也越來越大。於是,美國也感受到它在東南亞的主導地位與利益將無可避免受到中國的威脅。美國戰略與國際研究中心(Center for Strategic Studies)東南亞資深顧問Bronson E. Percival於2005年在美國國會「美中經濟暨安全審議委員會」(U.S.-China Economic and Security Review Commission)上指出中國在東南亞與日俱增的影響力將衝擊美國在該地區的利益,隔年,Robert G. Sutter(2006)在一篇為美國東西中心(East-West Center)所撰寫的報告也是提出類似的警告。註四

中國崛起除了對美國在東南亞的地位造成挑戰,對於東南亞各國而言,也出現了機會論與威脅論的討論:前者指的是東南亞國家將從中國的經濟繁榮分一杯羹,並帶動自身的發展;後者則認為中國的崛起將破壞區域穩定,對東南亞形成安全上的威脅。然而學界在近幾年對於所謂威脅論的討論,更進展到對東南亞民主發展的所產生的影響與威脅。

Benjamin Reilly(2015, 2016)認為,東南亞國家呈現民主政治與社經發展不一致的情形,難以用傳統民主化研究的現代化理論去解釋,因此,相較於國內的社會或政治因素,他更傾向用國際因素來進行分析,特別是中國在地理與歷史上對東南亞的影響。舉例而言,越靠近中國的東南亞國家包括中南半島上的寮國、越南與柬埔寨,不但在歷史上接受過中國共產主義的輸出與支援,在當代更與中國在經貿合作上關係密切,也因此民主程度較低;反之,離中國越遠的海島國家如菲律賓、印尼與東帝汶與北京政府的關係不像大陸東南亞國家密切,相對的在民主政治的表現也較高。

雖然這個分析架構有助於我們進一步認識東南亞民主發展與外部因素之間的關係,但卻難以完全描繪出柬埔寨威權政治的樣貌。柬埔寨這個位於中南半島上的小國,從歷史上就夾在列強之間,包括美、中兩強權,以及泰、越等鄰國,也讓柬埔寨付出相當高的代價:數十年的內戰、貪腐,以及威權統治。在歷史上,赤柬的確曾獲得北京政府的支持,甚至還在柬埔寨人民共和國政權建立之後,在美、中的支持下持續在聯合國代表柬埔寨。冷戰結束之後,聯合國在柬埔寨試圖建立民主政治的努力,也隨著國內政治鬥爭與洪森的崛起而宣告失敗失敗。雖然國際因素的確在柬埔寨國內政治與政權轉型發揮相當重大的影響,然而不能將柬埔寨民主崩潰的原因僅歸給中國因素。

聯合國為柬埔寨帶來了選舉制度,並在國際監督下於1993年完成第一次大選。柬埔寨雖然有定期選舉,但在政治鬥爭中勝出的洪森卻不斷擴張自身的權力,選缺乏競爭性的選舉成了他在形式上維持政權合法性的來源,也讓柬埔寨朝著選舉式威權(electoral authoritarian)的方向發展(McCargo 2005; Un 2012)。

結論:接受來自中國的援助不好嗎?

中國不但是柬埔寨長期以來的盟邦,在經濟上也是柬埔寨最主要的援助國、投資者與貿易夥伴。在國際關係與區域政治中,中國以柬埔寨為樞紐(pivotal)來對東南亞發揮影響力,不但引起周邊國家的關注,也造成傳統區域強權如美國的焦慮(Burgos & Ear 2010)。另一方面,在國內政治層面,來自中國的投資與援助,也常被批評為是造成柬埔寨貪污、治理惡化、人權倒退,甚至是破壞環境的元兇(Heng 2012)。註五

從前面的討論可以得知,造成柬埔寨貪腐嚴重、治理惡化,以及民主倒退的原因,並非只有中國因素,反而國內政治發展與社會結構的影響相較而言更大。但是,中國在柬埔寨的經濟活動是以基礎建設、天然資源開發,以及其它私人投資為主,即便是援助也未附帶人權條件,自然更無意促進當地的民主發展。自然而然,過去西方援助下的貪污情況,即便捐款國換成中國當然也還是會出現;雖然當年聯合國與歐美國家意圖在柬埔寨建立民主的努力目前看起來是失敗的,但有了中國當靠山的柬埔寨與洪森,更無意追求國內的民主與人權。

中國近年來大力推動「一帶一路」,提供周邊國家大量的資金與貸款投入基礎建設。但是,日前卻傳出包括吉布地、吉爾吉斯、寮國、馬爾地夫、蒙古、蒙特內哥羅、巴基斯坦與塔吉克在內的8個國家,由於對中國舉債過高,財政已經出現困窘的情形。在經貿上原本就相當依賴中國的柬埔寨,面對「一帶一路」的推動,到底會是機遇還是挑戰?也就成為了我們接下來在討論柬埔寨政治經濟發展時最值得關注的議題之一。

本文獲作者授權刊登,原文請見此:來自「誰」的援助有差嗎? — — 擁抱中國的柬埔寨及其搖搖欲墜的民主

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註釋:

  1. 柬埔寨政府宣稱這是因為《柬埔寨日報》未能繳納630萬美元(約新台幣1.9億元)的稅單才被停刊。
  2. 但日本政府仍在日前提供柬埔寨超過9,000萬美元的援助,並希望可以在柬埔寨看到一場自由與公平的選舉。
  3. 本文在此引用的是中文版的譯文,請參考Brinkley, Joel著,楊芩雯譯,2014,《柬埔寨:被詛咒的國度》,台北:聯經出版。譯自Cambodia’s Curse: The Modern History of A Troubled Land. New York, NY: Public Affairs. 2011.
  4. Economy(2005)則認為美國應該與中國共享在東南亞的利益與主導權,請參考:Economy, Elizabeth. 2005. “China’s Rise in Southeast Asia implications for the United States.” Journal of Contemporary China Volume 14(44): 409–425.
  5. Reilly(2012)對此則是持較為樂觀的看法,請參考:Reilly, James. 2012. “A Norm-Taker or a Norm-Maker Chinese aid in Southeast Asia.” Journal of Contemporary China 21(73): 71–91.

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊之瑜

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