全台長照缺人荒,台中市如何走出泥沼發展地方特色?

全台長照缺人荒,台中市如何走出泥沼發展地方特色?
Photo Credit: 有本生活坊
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雖然中央長照服務ABC架構是疊床架屋,台中市仍透過「照顧生活館」提供一案到底、一站式整合服務,取代中央長照A級或照管中心的角色,發揮出「以人為本」的核心價值,開創新的服務模式,鼓勵民間團體以照顧生活館的方式來執行。

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在日本介護保險發展中,有項「福利地方主義」策略,值得台灣發展長照過程中,各地方政府去思考與學習。任何制度都有其支持條件,日本介護保險制度中,除財源的分擔,介護服務的提供與輸送都道府縣及市町村均有其重要的角色,地方政府可根據各自資源與條件,發展有其特色的長照服務。

「福利地方主義」是指:服務權責下放到地方政府,此項作法合乎福利分散原則,也與「在地老化」(aging in place)或照護社區化的理念不謀而合。

日本照護制度是建構出各個社區整體照顧體系,其中包括:醫療、介護、住宅、預防、生活支援等五項,支持長者安心居住在熟悉的社區,透過自助、互助、共助、公助等方式,先將民眾自己的力量動起來,社區的力量動起來,再由制度面如醫療保險、介護保險全面普及的照護,經濟弱勢者再由公助——社會救助系統來支持,建構完整連續性的整體照顧,這其中社區整體支援中心(地域包括支援センター)扮演關鍵性的角色。

以日本輕井澤町社會福祉協議會為例,會館內提供社區整體支援中心、有「介護支援専門員」(ケアマネジャー, Care Manager)提供照護計畫,「介護福祉士」的居家服務,輔具租賃清潔消毒,團體家屋、小規模多機能、日間照顧中心、短期住宿機構、交通接送及餐飲服務等服務。

由於輕井澤是一渡假勝地,地方政府稅收豐裕,挹注在長照施政上自然有豐厚的財源,再結合地方優美環境的特色,輕井澤町社會福祉協議會會館建築給人感受悠閒輕鬆,空間寬敞明亮舒適,保有日本高齡者所孰悉的文化與設施,館內服務更是涵蓋著介護多元化的服務,其中更扮演當地介護服務的樞紐——社區整體支援中心。

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Photo Credit: 伊佳奇提供
日本輕井澤町社會福祉協議會會館電梯內提供摺疊式椅子,供高齡者隨時可坐下來休息。

讓高齡者在所居住習慣的社區,能夠有尊嚴、繼續維持自立生活,社區整體支援中心可提供從健康到有介護需求的高齡者不同方面的服務,包括:

  1. 綜合性諮詢支援,權利維護。
  2. 總合性、繼續性之照護管理。
  3. 介護預防的照護管理等。

而在地區中,也能提供達到上述目標的設施與建置,提供安心地域生活為其主要的職責。

在全台缺人的窘境下,走出一條路的台中市長照制度

放眼台灣過去這一年多長照在各地方的執行,算以台中市政府走出自己的一條路,面對全台灣長照同樣是「缺人」的窘境下,台中市卻能在今年預計居家服務單位由14家增至第56家,快速成長達三倍,居服員也從700人倍增到1,400人,更全國首創照顧生活館,今年將拓展至30館,正吻合「福利地方主義」策略。

擁有豐富執行長照經驗的弘道老人福利基金會執行長林依瑩,於2016年8月15日接任台中市副市長後,被林佳龍市長交付的使命是建構台中市的長照制度,在面對中央的浮動式長照政策下,先找出台灣過去長照的盲點,提出策略發展方向,分別是:強化培育照服員機制,引進企業資源、照護產業化,減輕非營利團體負荷,強化服務能量、深根社區據點,並發展社區照護體系等。

率先走出衛政、社政紛爭的泥沼,建構出地方的長照基礎建設

首先,事權統一。台中市在去年,是台灣第一個地方政府將長照業務從原本歸屬於社會局併入衛生局,由衛生局全權負責長照的地方政府,率先走出台灣長久以來從中央到地方衛政、社政紛爭的泥沼,建構出地方的長照基礎建設與服務模式,除長照預算,連員額編制一併轉移到衛生局,讓執行長照業務的民間團體能有單一窗口對應,加速行政流程與提高行政效能。

其次,除原本衛福部長照政策,還利用中央政策的空間,提出創新方案以取得中央預算支持,再鼓勵與誘導地方民間團體去執行政策內容,建制培養長照人力短期及中期計畫;並運用企業力量率先成立「照顧學校」,提供照服員的培力課程,學習護理的臨床教育方式,還遴選優秀照服員送到國外進修,並提出工作滿三個月可領一萬元獎勵金的「利誘」,補助僑泰高中開班費及設備費開設「長照領域國際人才專班」,縮短學用落差、強化長照服務員的進用訓練,再提供照服員職涯發展的前景,鼓勵有經驗的照服員可以自行執業當「照老闆」。

雖然中央長照服務ABC架構是疊床架屋,台中市仍透過「照顧生活館」提供一案到底、一站式整合服務,取代中央長照A級或照管中心的角色,發揮出「以人為本」的核心價值,開創新的服務模式,鼓勵民間團體以照顧生活館的方式來執行,產生出:有本生活坊、青田食堂、125度C照顧角落、抒茶館、長照ALL PASS館、太順照顧生活館、種子手作坊、34巷Café、巴布拉咖啡館等不同名稱。

「照顧生活館」正發揮日本社區整體支援中心的初級角色與功能,目的是幫助有長照需求的家屬即時獲得服務,雖然現階段無法提供完整的照護計畫,或是社區長照資源的連結,至少已朝向個案管理、整合式服務的方向邁進。

其實台中市也不是一夕間走出這條路,為追隨著中央政策的「朝令夕改」的變化,剛開始也受困於衛福部「滾動式」長照2.0政策,與各縣市一樣面臨執行長照的困境,台中市能走出泥沼,是在於充分掌握中央政策目標,以務實的方式,配合政策誘導與鼓勵,結合民間力量,發展地方特色。

所有規劃長照政策的中央官員與執行的地方官員都清楚:「缺人」是長照2.0政策上的盲點,台北市僅是以編列預算補助照服員薪資方式來面對,中央是在行政院長賴清德「功德說」之後,提出32K待遇,都是短線做法,唯有台中市以投入長期培育人才方式,利用企業的CSR(企業社會責任),讓企業資源投入台中市長照市場,成立「照顧學校」,規劃出專業訓練課程及職涯發展,提供照服員願景,吸引年輕人投入照護市場。

早在2016年10月,筆者在媒體上發表「長照2.0 翻滾吧!中央政府」,建議衛福部應鼓勵地方政府檢視各自條件與資源,委託學術機構協助各縣市發展社區性長照服務模式,建構資源整合與人才儲備等,落實學術與實務的結合,減少非營利組織的後顧之憂,也才能扶植長照產業的建立,發展各自長照特色,台中市正朝這一方向實踐,已走出自己的路。

錢雖然不是萬能,沒有錢是萬萬不能,但沒有正確的策略與方法,造成有錢無處用。中央的長照先找到錢,去年各地方政府卻找不到地方花,原因就在「缺人」,但台中市卻有方法與步驟,一一找到人並將錢適當的運用,讓有長照需求的民眾能感受的溫度與服務,為何台中能,其他縣市不能?值得重視長照建制的決策者去深思。

延伸閱讀:如何引導民間企業投入高齡產業?日本介護服務的「溫柔之手」

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航

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