波蘭讓最高法院法官集體「被退休」,歐盟如何阻止民主開倒車?

波蘭讓最高法院法官集體「被退休」,歐盟如何阻止民主開倒車?
Photo Credit:AP/達志影像
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某種程度上反映出歐盟在英國脫歐與無法處理難民危機的背景下,成員國主權訴求和歐盟整合的矛盾,隨著歐盟機構控制力的下降,成員國看到了更多選擇「自主」道路的空間。

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波蘭司法改革一直遭到歐盟國家反對,歐盟近年來曾多次對波蘭發出警告。2017年12月20日,更因波蘭司法改革牴觸《里斯本條約》,歐盟對其啟動「史無前例」審查。歐盟歷史性動用《歐洲聯盟基本條約》(以下簡稱《歐盟條約》)第七條,要求波蘭撤回司法改革,否則可能會制裁或取消其歐盟會員投票權。

不顧歐盟反對,波蘭強行通過司法改革

然而,波蘭不但沒有屈從,反而變本加厲,由波蘭國會在今(2018)年7月3日通過爭議法案,將法官的退休年齡從70歲下修至65歲,形同強迫最高法院72位法官之中,年滿65歲的27位法官必須向總統申請延長任期,否則面臨「被退休」,嚴重侵害司法獨立。

更有甚者,接替現年65歲的最高法院首席法官格爾斯多芙(Malgorzata Gersdorf)的代理首席法官,竟是現年66歲的伊武爾斯基(Józef Iwulski),超過了法官年齡上限,坐實了反對派所言,該法律無關乎年齡,僅為了特定心腹法官上任鋪平了道路。反對人士的擔憂絕非空穴來風,由於最高法院除了是波蘭民事、刑事訴訟的最高審判機關,同時責有判定選舉的合法性,執政黨不但可以安排忠心人士坐鎮法院,更可善用最高法院,偽造選舉結果。

為何波蘭政府膽敢對歐盟屢次警告置之腦後,逕自對國內司法體系下手?面對基本價值受挑戰,歐盟該怎樣對付波蘭?波蘭又怎會對國內的司法體系如此不滿呢?對歐盟來說,如何才能說服波蘭政府,大概是他們面對英國脫歐以來最大麻煩。

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「被退休」的波蘭最高法院首席法官格爾斯多芙|Photo Credit:Reuters/達志影像
波蘭憲政歷史悠久,卻無審查機制

2015年10月26日波蘭「法律與正義黨」(Law and Justice,PiS)贏得當年度總統大選後,又緊接著取得國會選舉的勝利,兩次選舉結果從根本上改變了波蘭政治的格局,波蘭從此進入了法律與正義黨完全執政時期,憲政危機則是新政府上台後,對憲法法院新法官的任命以及隨後新政府採取的一系列「激進」改革措施所引發的。現任的政府對司法體系不滿其來有自,必須從2015年的憲政危機說起。

波蘭具有悠久的憲政傳統,早在1505年,波蘭由王國進入貴族共和國之後便開始立憲。1791年,波蘭議會通過憲法實行君主立憲制,為波蘭的第一部成文憲法。波蘭雖憲政傳統深厚,但憲法審查制度歷史不長。從第一部憲法開始至20世紀80年代以前,波蘭共頒佈了四部憲法,另從1952年到1976年這部憲法歷經十次修改,國會權力擴大為全面負責制定法律、監督國家權力機關和管理機構,權力核心國務委員會則被授予裁決法律合憲性的職權,但無法制衡國會的權力。

整體來看,從二戰後到20世紀80年代之前,憲法審查制度受到波蘭歷屆執政黨的反對,當時波蘭是社會主義國家,執政者無法接受通過司法部門或其他非議會主體對法律進行憲法控制。不過,情況在80年代後大為改觀,波蘭憲法審查制度的設置上了軌道。

1982年修改的波蘭憲法正式確定了憲法法院的地位和職權。1985年4月29日《憲法法院法》出爐,同年11月12日波蘭憲法法院宣告成立,職司裁決波蘭國會所批准的法律和法令,以及國務委員會和部長會議以及其他中央國家機關,制定或頒佈的各種決議和條例是否符合憲法原則。但在當時政治體制下,憲法法院雖對國會制定的法律具有審查權,仍需服從於國會的決定,只對國會制定的部分法律享有裁判權,對於國會立法違憲性的判決,國會仍享有最終決定權。

執政黨「法律與正義」,為何踐踏法律、不顧正義?

1989年波蘭社會制度發生劇烈變化,之後,1997年波蘭通過了新憲法,確立了憲法法院作為行使司法權的機關與國會分權和制衡,且憲法第十條第一款規定:憲法法院有權對國會所有立法進行審查,其任何判決都是有約束力且享最終決定權,無須受國會的重新審查。

看似民主的舉措其實存在著人性的問題,且在很多國家都有同樣困擾:法官的提名仍操之於國會,法官身份和背景的選擇常成為國會權力爭奪的一部分。不同黨派上台執政的時候容易在法官選擇上出現分歧。現在的執政黨懷疑上屆政府選定法官的黨派意識和政治色彩會影響憲法審查的中立性,傾向於選擇自己更信任的法官。黨派政治影響到了憲法法院法官的選擇,從而引發後續一連串的司法改革危機。

波蘭右翼政黨法律與正義黨長期批評法官體系是守舊的共產黨勢力,阻礙國家發展,2015年上台執政之後,加強控制司法系統,不僅掌握憲法法院,擁有解釋憲法、賦予司法部管轄檢察官的權力,更對最高法院出手。2017年7月,波蘭議會通過了三項司法改革法案,其中涉及最高法院的法案將使最高法院的現任法官全部卸任,由司法部長任命臨時接替者,再由國家司法委員會批准任命提名新法官。另兩項法案分別允許議會任命國家司法委員會成員,以及允許司法部長任免普通法院的首席法官。

這三項修改議案已經由波蘭總統杜達(Andrzej Duda)簽署後全部生效,波蘭在最高法院、國家法官委員會等的改革方案中引起歐盟對波蘭司法獨立的擔憂,波蘭卻佯稱要捍衛「清洗腐敗的法律系統」的自由。

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歐盟與波蘭對弈:啟動法治審查程序與《歐盟條約》

2016年1月13日,歐盟執委會(European Commission)根據2014年確立的法治審查規定以及《歐盟條約》第七條,對波蘭修改《憲法法院法》和《公共媒體法》問題發起了正式的法治調查。法治審查這一政策工具是應歐盟成員國、歐洲議會和公民社會要求,於2014年3月11日所通過的規章,旨在大幅強化歐盟處理威脅到歐盟基本價值行為的能力。

法治審查具有下列幾項原則:一是透過對話找到解決方案;二是對現實狀況進行客觀和深入的審慎評估;三是尊重平等對待每個成員國的原則;四是採取快速和具體的行動來解決目前的系統性威脅,避免動用《歐盟條約》第七條的機制。其處理分為三個階段:執委會評估、執委會建議以及執委會的後續建議。準此,可看出審查過程漫長,不見得能順利剝奪波蘭在歐盟理事會的投票權。

另外,所謂「第七條」機制,是在1999年生效的《阿姆斯特丹條約》裡,授予其他成員國可懲罰違反歐盟價值觀成員國的權利。《歐盟條約》第二條載明了歐盟的價值觀,包括「尊重人類尊嚴、自由、民主、平等、法治及尊重人權(包括少數族群的人權)」,而成員國的社會須奉行「多元主義、非歧視、包容、公義、團結及男女平等。」

根據歐盟規定,唯有具備充分的證據證明「嚴重違反條約的非常確定的風險」的條件下方能啟動《歐盟條約》第七條第一款的阻止程序,且只有在「嚴重並持續違反《歐盟條約》第二條規定的價值觀」的條件下,方能啟動第七條第二款的制裁程序。

基此,啟動阻止和制裁程序的門檻是相當高的,非到萬不得已斷不會實施。根據《歐盟條約》第七條,處理程序會以下的階段。

如果成員國政府違反上述的價值觀,只要有絕對多數成員國贊成,即可向違規成員國發出正式警告,指控他們有牴觸基本權利或核心價值之嫌。

這次執委會要求波蘭在三個月內撤回法案,或是向布魯塞爾給出有關人權、法治等擔憂的答覆,並改革司法系統,歐盟就會放棄動用《歐盟條約》第七條。如果達不到布魯塞爾的要求,其餘成員國(五分之四的成員國支持,即至少22個)將用投票決定是否有「反對法制國家的清晰的風險存在。」

此際,投票過關的話,波蘭的法律將暫由歐盟理事會監管。隨後,取得歐洲議會同意,並獲得相關成員國提交自己的觀察報告後,其餘成員國將在峰會上參與裁定波蘭「確實有嚴重且持續違反法治的事實存在」(第七條第二款),但確認工作需要得到27個成員國的一致同意(棄權也包含在內)。

倘若過關,歐盟理事會以條件多數決投票(QMV,即至少55%成員國+65%歐盟人口),通過後,可懲罰相關成員國,包括暫停該成員國在歐盟理事會的內部投票權。其他成員國將在歐盟理事會上研究如何制定針對波蘭的制裁。之後,歐盟理事會亦可透過QMV裁定,如該成員國已重新遵守歐盟價值觀,可取消懲罰。

然而,之前面對執委會在2017年12月20日宣布動用《歐盟條約》第七條款後,波蘭總統杜達隨即宣布已簽署兩條司法改革的法案,以回敬歐盟的強硬手段。目前面對波蘭國會在2018年7月3日所通過的爭議法案,歐盟執委會立即啟動「侵權程序」(infringement procedure),要求波蘭在一個月內回應,若波蘭未改善,歐盟執委會可能會在歐盟法院控告波蘭,一旦波蘭敗訴,將面臨鉅額罰款。

儘管波蘭總理莫拉維茨基(Mateusz Morawiecki)辯稱司法改革是內政事務,但歐盟官員強調波蘭在加入歐盟時,就已自願簽署歐盟的規章,波蘭法院有義務要履行歐盟的合約。

正是熟稔動用《歐盟條約》第七條需要冗長的過程,加上匈牙利義無反顧的相挺,波蘭無視歐盟執委會的警告,一意孤行。而歐盟僅能被迫選擇與波蘭進行對話,進行道德勸說。

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波蘭的挑釁,難道歐盟任其予取予求?

歐盟執委會2018年5月2日宣布2021至2027年的多年期預算計畫,建議將預算與成員國的政治情況相連結,刪減那些不遵守法治的成員國的發展基金,該舉動自是針對備受司法爭議的波蘭,以及違反新聞自由的匈牙利。

歐盟表示,未來的預算分配,將關係到成員國是否擁有有效的司法體系或是尊重媒體自由,若歐盟成員國未能遵守,資金可能會被凍結或限制。未來一旦歐盟成員國通過該項新措施,將會打擊兩個歐盟結構基金(European structural funds)受惠國:匈牙利和波蘭,其中波蘭是最大的受惠國。波蘭自2004年正式加入歐盟後,獲得逾千億歐元補助,經濟成長率高居歐盟第一,外商投資金額也是中歐十國中最多,前景樂觀。

誠如大部分的反對派所言,歐盟的補助款不能被這些破壞法治的會員國拿來發展經濟、奪取選票,而回過頭來打擊異己,箝制民主價值。

擋與不擋都為難,歐盟要如何收拾波蘭殘局?

波蘭選擇此際繼續挑戰歐盟的民主價值應該是看準6月底難民問題所造成的歐盟分裂,特別是德國總理梅克爾(Angela Merkel)腹背受敵,以及義大利現在執政聯盟的反歐情結,壯大了「主權優先國」的陣營。不過,以近期歐洲議會頻頻要求執委會對波蘭與匈牙利違背法治的行為出手的情況看來,歐盟對維護歐洲法治和價值觀勢在必行。不然,任由波蘭、匈牙利公然跟歐盟對抗,可能引發骨牌效應,促使捷克、奧地利等國紛紛效仿,在爭取本國核心利益時,會向歐盟予取予求。

此外,歐盟干預甚至否決合法民選政府所通過的法律,容易造成波蘭的反感,倘若插手次數過多,甚至會引起整個波蘭社會的反彈。考慮到目前維護歐盟內部團結至關重要,同時啟動制裁程序複雜且過程漫長,以及需要一致決來暫停波蘭的投票權,頂多只能正式譴責波蘭,向波蘭施壓。因此,持續以刪減結構基金的預算相逼,不失為一個好辦法。

目前,法律與正義黨的激進改革,可能會徹底改變波蘭的外部環境。

首先是與歐盟關係的惡化,更會與德、法關係不睦,導致多年來累積在歐盟中日益上升的地位可能受到損害,更可能危及執政根基不穩,經濟方面則會受到傷害。事實上,波蘭難以承擔離開歐盟的代價,儘管在經濟上不得不向歐盟緊密靠攏,但在政治上會與歐盟漸行漸遠。

這在某種程度上反映出歐盟在英國脫歐與無法處理難民危機的背景下,成員國主權訴求和歐盟整合的矛盾,隨著歐盟機構控制力的下降,成員國看到了更多選擇「自主」道路的空間。權力的分布可能在歐盟和成員國之間可能會出現新的移轉,成員國的比重逐漸增加,而歐盟的因素進一步弱化。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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