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特別報導

再見歐盟!英國的脫歐之路

賠上自尊後的崩潰,分手後再做朋友?-英國脫歐(Brexit)公投後的英歐關係

2016/06/23 , 評論
菜市場政治學
Photo Credit: Reuters/達志影像
菜市場政治學
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文:蔡昀臻(荷蘭萊登大學國際關係與外交碩士)

英國脫歐(Brexit)公投在即,2016年6月23日這天,英國人民將決定是否和歐盟「分手」,重回「單身」,掌握自己國家的命運;亦或者繼續和歐盟「在一起」,同舟共濟,想辦法克服許多複雜的「感情問題」。然而,無論分或合,決定公投的這個舉動猶如在感情中提出分手,不僅帶給英國本身一大震撼,也重重打擊了歐盟。英國與歐盟43年愛情長跑所跑出來的雙邊關係,在脫歐公投後將會如何發展,更是另一值得注意的焦點。

為愛沖昏頭?-1973年英國入歐

身為歷史悠久的大國,日不落的大英帝國一向對自己充滿驕傲。的確,身為工業革命發源地、聯合國安理會常任理事國、世界第五大經濟體,一直以來,英國帶著高貴的氣息,持續在國際上占有一席之地。對於歐洲而言,相較於法國代表的自由爛漫,義大利的熱情奔放,德國的嫻熟工藝,英國則保持一種酷玩風格,在滿不在乎中卻表徵了菁英與進步,無形中也帶給歐洲各國一股向前進步的驅動力。

而這種滿不在乎的態度,則是來自英國對歐盟外交政策中「挑對象」的距離感原則。在歷經兩次世界大戰戰火後,英國得出的結論是:「歐洲大陸為動亂的根源,歐洲事務盡量不宜介入太深」。因此,當戰後歐陸積極推展統合運動時,英國並未將歐洲看成如美國一般「適合交往」:先是冷眼旁觀1951年歐洲煤鋼共合體(European Coal and Steel Community),再是拒絕加入1957年的歐洲經濟共同體(European Economic Community, EEC)。

英國真正考慮歐洲為「潛在交往對象」大約始於1960年代。在見到歐洲統合的種種好處,以及看著德法戰後復興之路走得穩健,蒸蒸日上後,英國為了取得經濟利益,開始「倒追」歐洲,三次申請入歐。直到1973年才贏得歐洲芳心,雙方正式交往,英國加入歐洲經濟共同體。有趣的是,兩年後在1975年,英國也舉行了如今日般歷史性的公投,來確定民眾對當時「升級」版歐洲共同體(European Communities, EC)的「好感」。67.23%的英國人民在該次公投中投下了「YES!」,表達對歐洲共同體的愛慕之意。看上了歐洲共同市場(common market)的帶來的經濟利益,應是當時大多數英國民眾投下贊成票的重要原因。

若即若離的關係-英國在歐盟中角色性格

然而,即使交往了,英國還是和它的情人保持若即若離的關係。在歐盟統合(Europeanization)過程中,英國總是被歸類到疑歐派(Eurosceptism)的主要信徒,對歐洲各國政治、法律上的整合表達抗拒,也不滿比利時布魯塞爾(歐盟總部)的權力日漸擴增。[1] 外在表現最明顯的例子便是,英國至今仍堅持不使用歐元、不加入申根區、不滿歐盟稅制、反對歐盟直選總統等等。

但矛盾的是,英國仍然對它的情人擁有不可抗拒的影響力。在歐盟之中,英國其實與法國、德國並駕齊驅稱為三巨頭。根據人口比例原則,[2] 英國是歐盟前三大人口國,享有歐洲議會(European Parliament)的席位前三名;在歐盟理事會(Council of the European Union),[3] 加權計票的決策制度中,英國、法國與德國享有最高票,並在內部決策過程中,扮演關鍵性的角色。同時,在經濟上兩方互相的依賴程度深:英國45%對外貿易對象為歐盟,歐盟多國對英國則有貿易順差;在國防上歐盟能向英國成熟的國防戰術學習,英國也能和歐洲大陸手拉手防禦近期俄國擴張。

也因此,在這段關係中,兩方彼此互相需要的程度相當,並沒有誰比較愛誰,誰比誰付出更多等等的,一般情侶鬧彆扭的爭端。

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Photo Credit: Neil Hall / REUTERS / 達志影像
賠上自尊後的崩潰

但究竟是發生什麼問題,讓這段英國與歐盟的關係失去了平衡,導致英國提分手呢?這段感情最大的糾結點,在於「自尊」的放棄。

歐盟最讓英國痛苦的,也是歐盟和其他國際組織最大的差別,即會員國有義務遵守歐盟法規,採取歐盟政策,以換取在歐盟各組織中的代表席位,進而取得政策制定影響力。同時間,歐盟擁有獨立於會員國外的歐盟法院(Court of Justice of the European Union)來確保會員國遵守條約。若會員國未履行這些責任,就會受被處以罰鍰。英國的《歐洲共同體法案》甚至使某些國內法律因與歐盟法抵觸而喪失權力:[4] 例如,英國法律允許國防部無償解僱服軍役的懷孕婦女,但這就不符合《歐洲人權暨自由公約》(European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms)的規範。當英國議會的立法權實實在在地、一點一滴地流失到布魯塞爾手中,這在擁有高自尊的英國人眼中,已經是刻骨銘心的痛了。

另外一項情感的煎熬,是英國在不知不覺間逐步深陷歐盟「家務事」,且被一連串的歐洲問題給折騰。自兩次石油危機後(1975年與1979年),歐盟地區之經濟發展開始放緩腳步。接著是1992年冷戰落幕後,為加快與前共產國家的社會融合,歐盟開始訂立成員國對勞工政策、社會福利的規定,強化組織架構。隨著歐盟管轄範疇擴大,變得越來越複雜,越趨技術專家治國(Technocracy),英國便越來越不安,認為它的國家主權不斷被歐盟侵蝕。特別是在兩次金融危機時(1980年與2008年),當歐盟機構需要更堅定的意志和更穩固的資源來面對困難,便相應需要國家釋出更多決定權,進而促使國家之上的力量(supranational power)形成,歐盟官僚主義(bureaucracy)抬頭。

而近十年來,歐盟本身更是屋漏偏逢連夜雨:2009年底歐債危機、2015年希臘退歐元區公投、難民危機、2015年及2016年巴黎連環恐攻、比利時恐攻等等。當情人狀況風風雨雨,英國也連帶受影響:提供金援、接受難民配額、擔心成為恐攻的下個對象。這些不愉快和歐元的挫折,都加深英國對歐盟的懷疑與不滿,促使英國急於尋找一個喘息機會和自己的空間。這反映在2015英國大選後首相卡麥隆(David Cameron)依選舉承諾大動作地推動脫歐公投,除了希望重新找回英國與歐盟衝突的停損點,也包含著希望歐盟自身能改變的企盼。

分手後再做朋友?分手是會傳染的?-公投後的英歐關係

英國與歐盟的關係走到今天,面臨了一個轉捩點-究竟該不該分手?或是還能再努力看看?筆者認為,無論結局如何,英歐關係都已因公投而產生轉變,就如同提分手的情侶,傷痕已生。

即使英國留下來了,不代表英國對歐盟不再有怨言。英國與歐盟仍然需要持續和歐盟協商改革方案,要求改革落實。[5] 然而英國已將籌碼梭哈,還有多少談判力量使人懷疑。英國的離不開,也只會間接代表擁歐派(Pro-Europeanism)的勝利,壓縮疑歐派未來在歐盟的空間。更者,雙方的互信基礎已然受損,未來若要合作只會更加彆扭。

倘若英國離開了,英歐關係也不會如英國想得那般美好,分手後還能繼續做朋友——保有「單身的自由」也享受「雙身的經濟利益」。德國財長朔伊布勒(Wolfgang Schäuble)曾表態:「若英國脫歐,歐盟將不繼續給予其擁有共同市場的取得權。更何況,歐盟經濟的主力歐元區,一直以來也是在沒有英國的狀態下發展的,會受到多少衝擊仍有待評估」。

事實上,英國脫歐派(Leave)廣泛討論的「脫歐後的經濟因應措施」也並不完美:若採行「挪威模式」(即加入共同市場而非歐盟),仍然需要繳納高額歐盟規費,約是英國現狀的94%,並且不擁有任何政策發言權;至於若仿效「瑞士模式」(即完全脫離歐盟),實則得費很大的力氣,來與歐盟重新簽訂各式各樣的雙邊條約。而且,歐盟至今已停止與瑞士簽署更多雙邊條約,此模式不被看好。

至於其他歐盟成員國呢?他們是否還想繼續和英國「做朋友」呢?對於單一市場中的歐盟成員國,除去經濟狀況以後,所需考量的,便是在歐盟的英國人和在英國的歐盟人的帶來的可能社會狀況了。該如何處理這些公民,至今尚未有詳細討論,雖然在公投後,英國還需要兩年辦理「退籍手續」以正式退出,給予這群「外籍人士」(expat)緩衝時間。但是,各個國家將會祭出不同政策,當中有善也有惡。如法國便表態並不會協助留法英人回國。許多英國人甚至開始絞盡腦汁「脫英籍」「入歐籍」,這些都有可能進一步造成歐盟的不安定。

當然,英國也可能還是會有朋友的,更可能的其中一種情況,是它會帶著其它歐盟國一起投奔自由,引發一股「分手潮」。在既有歐盟國成員中,荷蘭、丹麥、瑞典是目前預測第二波「可能脫歐」的國家。除了長期與英國維持深度貿易及投資來往,荷蘭、丹麥和瑞典也是歐盟成員國當中,和英國一樣反對集權化,並主張自由市場經濟的龍頭。如今,三個國家都已出現動搖的態度:荷蘭內部已出現「Nexit」的聲音;瑞典執政黨即使支持英國留下,也表示現在的歐盟「不是之前我們所投票選出的」;丹麥更是直截了當的說:「我們支持英國留下,只是因為英國能提高我們在歐盟的談判籌碼」。

彼此都成為更好的人-歐盟改革之可能性

總而言之,英國上演這場「公投分手劇」,追求的不見得只是「分」或「合」之二選一的結果。如同每一段情感關係,在一起的目的是希望雙方間相互影響,追求改變,一起成為更好的人。

英歐關係反映的,不只是持續的吵吵鬧鬧,也反映出改革(reform)的必要性。在現今全球化浪潮下,各國無法抵擋地靠近彼此,只有建立平等合作關係才能維繫世界和平,歐盟也正因此得以整合。而歐盟若要持續整合,改革便是必然。倘若能以退為進,藉此次機會革去歐盟的菁英大頭症及官僚主義,重得會員國信心,也許將能帶來更多整合的可能性。同時間,英國也必須看清事實,畢竟世界就如老鷹合唱團(The Eagles)於〈加州旅館〉(Hotel California)中唱的歌詞「you can check-out anytime you like, but you can never leave」(你只要高興隨時都可以退房,但是你永遠不可能離開)。

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附註
  1. 歐盟的行政中樞為比利時的首都布魯塞爾,歐盟法案的擬定、協商和通過皆在此運作。
  2. 英國人口數約 6300 萬、法國約6500 萬、德國約8200 萬;三大人口國在歐洲議會中席次為前三名:英國 73 席,法國 74 席,德國96 席。
  3. 又稱部長理事會,為歐盟最終決策機構。
  4. 英國國會在1972年制定《歐洲共同體法案》(The European Communities Act 1972),賦予歐體法律在英國的普遍適用性和約束力,以及當歐體法律與國內法抵觸時的優先試用效力之法源。
  5. 英國與歐盟在2016年對四大項改革達成協議,作為歐盟換取英國留在歐洲的條件,包括確保英國和其他非歐元區國家在單一市場受到保護;消除繁複的規條以提高歐盟的競爭力及活力;提升各國議會的話語權;規定歐盟移民在英國逗留逾4年,才可享有就業、兒童等福利權益。

本文經菜市場政治學授權刊登,原文發表於此
原標題:一段由愛與恨交織的故事-英國脫歐(Brexit)與英歐關係

責任編輯:翁世航
核稿編輯:吳象元

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