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再見歐盟!英國的脫歐之路

英國脫歐如何「踩煞車」,解套方案得從1707年的蘇格蘭談起

2016/06/30 , 評論
王悅年
Photo Credit: AP/達志影像
王悅年
一顆光滑的石頭,持續滾落;除非有所缺痕,我們才能停下來,看見路邊美麗的一朵小花。年少時被歌劇魅影感染,從此成為音樂信仰者,醉心於優雅日不落,徜徉在迴響高地的風笛聲間,卻總是喊不出一句shaken, not stirred;時而寄情浪漫,有時則躲在偽裝後面,假想自己是Spock;不變的是,在矛盾衝突之下,仍然細心呵護一顆,Forever Young的吶喊...
我們想讓你知道的是

蘇格蘭手握這項籌碼,各方利益牽一髮動全身,由於獨立公投需要中央政府批准,而現任首相支持留歐,愛丁堡有沒有可能「交換」短期內再一次獨立公投?倫敦是否願意以「蘇格蘭獨立風險」換取合法留歐?

引言

6月23日舉行的英國脫歐公投,最終脫歐派以52%對48%勝出,惟4%差距非常有限,且開票後部分人士對於選前高呼的「脫歐願景」開始不認帳,甚至大大打臉自己,造成選民的被欺騙感。因此英國國會網站上「第二次公投」連署人數急速升高,截至6月29日已超過400萬人。

脫離歐盟影響事關重大,不僅歐盟本身,哪怕是遠在東亞的國家皆受到負面衝擊,台灣許多官方、民間單位皆表示會波及我國對外貿易、台幣匯率、股市動盪、甚至經濟成長的「保一」,也讓國際間有許多聲音希望英國可以「留下來」。

不切實際的想法

英國公投沒有法律拘束力,「理論上」政府可以忽視,可是公投為直接民主展現,在民主國家當政者均會接受開票結果,因此對留歐派而言,期望政府「忽視」公投結果,或是消極不啟動《里斯本條約》(Treaty of Lisbon)第50條均不切實際。再者,「第二次公投」連署雖已逾400萬人,但仍然遠低於投下脫歐票的1741萬人,且「一次投不過就再投一次」,會讓政治陷入永無止境輪迴,也會讓公投機制完全失效,更會落得兒戲罵名,應不被各方所接受。

此外,英國上議院(House of Lords)原先擁有否決下議院(House of Commons)的權力,但這項權力早在1911年和1949年被取消(The Parliament Acts 1911 and 1949),現在上議院最多只能將部份法案拖延一年。

最後,一項法案在國會完備其程序後,要經由君主「御准」(Royal Assent)才會成為法律。惟現代社會中,王權否決權屬於君主保留權力(Reserve Power),形式上擁有但實際不執行,以免造成憲政危機,上一次君主動用否決權已要回溯至1707年安妮女王(Anne, Queen of Great Britain and Ireland)否決蘇格蘭民兵法案(Scotland Militia Bill 1708)。因此,撇開女王對脫歐議題立場為何,其在位64年來的超然態度均顯示,女王絕不會成為憲政體制破壞者。

綜上所述,脫離歐盟是否成為既定事實了呢?其實未然。蘇格蘭首席大臣(First Minister)史特金(Nicola Sturgeon)在6月26日接受BBC訪問時提到,蘇格蘭議會(Scottish Parliament)可以試著透過立法議案同意書(Legislation Consent Motion)來阻止英國脫歐成功。立法議案同意書的設計同時存在於威爾斯國民代表會(National Assembly for Wales)和北愛爾蘭代表會(Northern Ireland Assembly),本文因篇幅關係,僅以蘇格蘭議會為例簡介之。

從蘇格蘭談起

蘇格蘭與英格蘭原為不同國家,數百年以來競爭大於合作。1603年蘇格蘭王詹姆士六世(James VI)繼任英格蘭王位,使兩國組成共主邦聯(Personal union,仍然是兩個國家,僅由同一君主統治)。但英蘇競爭並未因共主邦聯關係有所停歇,最後蘇格蘭幾近面臨破產,在1707年通過聯合法案(Acts of union 1707),兩國正式合併成為大不列顛王國(Kingdom of Great Britain)。雖然美其名合併,但實際狀況卻是蘇格蘭「被併入」英格蘭。

1997年英國舉行蘇格蘭權力下放公投(Scottish devolution referendum, 1997),第一個選項成立蘇格蘭議會取得74.29%高支持度,第二題讓蘇格蘭議會擁有稅務調整權也有63.48%民意支持。基於兩項公投皆通過,1998年擁有地方事務權限的蘇格蘭議會正式成立,並以內閣制模式成立自治類型、由第一大臣帶領的蘇格蘭政府(Scottish Government)。

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立法議案同意書

立法議案同意書適用範圍中,其中之一剛好可適用於否決英國脫歐。簡言之,國會若欲根據公投結果進行後續立法,勢必會影響到那些已被下放至蘇格蘭的權力,此時就需要取得蘇格蘭議會的立法議案同意書始得為之。

就法律面觀之,蘇格蘭法案(Scotland Act 1998)第28條第7款未排除英國國會「替」蘇格蘭制定法律之權力,這點蘇格蘭政府亦表認同;且立法議案同意書並無法律明文規定,僅在有瞭解備忘錄性質的《權力下放指針》(Devolution Guidance)第10項提及,其使用名詞為「…國會通常不會(would not normally)在沒有立法議案同意書制訂有關下放權力的法律…」,倫敦似乎利用文字巧妙地留有模糊空間。此外,若立法議案同意書屬於立法一部份,蘇格蘭法案第29條第2項第a款和第b款規定可能也否定了史特金欲以立法議案同意書否決脫歐的想法。

惟,立法議案同意書概念宗旨為尊重(respect)權力下放安排,但在英格蘭因採用普通法(Common Law)系,因此,立法議案同意書概念是否有遵循先例(stare decisis),或二十年來有無形成習慣法?都是蘇格蘭法律專家需要研究的重點。

綜觀第五屆蘇格蘭議會129席議員組成,支持留歐的蘇格蘭民族黨(Scottish National Party)握有63席,其他包含蘇格蘭保守黨(Scottish Conservatives)、蘇格蘭工黨(Scottish Labour Party)、蘇格蘭綠黨(Scottish Green Party)、蘇格蘭自由民主黨(Scottish Liberal Democrats)等政黨全面支持留歐,讓留歐派幾乎取得全票支持,因此要否決同意書並非難事。再加上議會由蘇格蘭公民投票選出,僅需對蘇格蘭民意負責,而這次脫歐公投中蘇格蘭32個選區更是全面表態留歐(62%)。有民意作為後盾,只要法律面問題可以解決,由蘇格蘭發動這項留歐方法就看似行得通。

結語:牽一髮動全身的各方利益

當然,脫歐公投結果已定,不論是否合法,任何「剎車」皆會觸及龐大政治壓力,繼續置國家於高度不確定狀態。雖然威爾斯和北愛爾蘭也可否決立法議案同意書,但威爾斯脫歐派在公投中取得52.5%多數,若國民代表會要發動可能必須與民意站在對立面;而北愛爾蘭雖然支持留歐,不過代表會組成較複雜,還需一番複雜的合縱連橫。

蘇格蘭手握這項籌碼,各方利益牽一髮動全身,由於獨立公投需要中央政府批准,而現任首相支持留歐,愛丁堡有沒有可能「交換」短期內再一次獨立公投?倫敦是否願意以「蘇格蘭獨立風險」換取合法留歐?或許最後蘇格蘭最大限度自治(Devolution Max,早期出現的倡議,幾乎允許蘇格蘭在所有內政議題上自主,過去民調曾顯是具有相當民意基礎),加上成立英格蘭議會會是一項妥協方案,畢竟雖然乍看之下英格蘭無從決定蘇格蘭、威爾斯、北愛爾蘭內部事務,但三者地方議會均屬權力下放性質,英格蘭地位獨大是事實;讓英格蘭比照成立議會,拉高國會層級,或許可實質落實各地平等訴求。

不論如何,直接民主之展現,是民主國家驕傲,期許這次英國帶出的脫歐議題,最終可以各方各退一步,作出對國內、國際都有最妥慎之安排。

後記

對英國而言,脫歐可能有另外一個解套方法。由於首相卡麥隆(David Cameron)宣布十月辭職,表示進一步的決定將留待新首相定奪,等於進入看守期,執政黨內部可能也開始以脫歐、留歐為兩大勢力相互較勁。若由脫歐派當選,據信在下議院擁有多數的跨黨派留歐勢力是否會發起不信任案,然後以歐盟會員資格作為國會選舉主軸,嘗試以「新民意」取代公投脫歐結果?而最大在野黨工黨黨魁也面臨逼宮,高達三分之二影子內閣成員請辭,也有超過75%工黨議員(持續增加中)支持對黨魁柯賓(Jeremy Corbyn)不信任投票,短期內倫敦政局動盪,和英國脫歐發展密切相關,值得各界關注。

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

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