引言

6月23日舉行的英國脫歐公投，最終脫歐派以52％對48％勝出，惟4%差距非常有限，且開票後部分人士對於選前高呼的「脫歐願景」開始不認帳，甚至大大打臉自己，造成選民的被欺騙感。因此英國國會網站上「第二次公投」連署人數急速升高，截至6月29日已超過400萬人。

脫離歐盟影響事關重大，不僅歐盟本身，哪怕是遠在東亞的國家皆受到負面衝擊，台灣許多官方、民間單位皆表示會波及我國對外貿易、台幣匯率、股市動盪、甚至經濟成長的「保一」，也讓國際間有許多聲音希望英國可以「留下來」。

不切實際的想法

英國公投沒有法律拘束力，「理論上」政府可以忽視，可是公投為直接民主展現，在民主國家當政者均會接受開票結果，因此對留歐派而言，期望政府「忽視」公投結果，或是消極不啟動《里斯本條約》（Treaty of Lisbon）第50條均不切實際。再者，「第二次公投」連署雖已逾400萬人，但仍然遠低於投下脫歐票的1741萬人，且「一次投不過就再投一次」，會讓政治陷入永無止境輪迴，也會讓公投機制完全失效，更會落得兒戲罵名，應不被各方所接受。

此外，英國上議院（House of Lords）原先擁有否決下議院（House of Commons）的權力，但這項權力早在1911年和1949年被取消（The Parliament Acts 1911 and 1949），現在上議院最多只能將部份法案拖延一年。

最後，一項法案在國會完備其程序後，要經由君主「御准」（Royal Assent）才會成為法律。惟現代社會中，王權否決權屬於君主保留權力（Reserve Power），形式上擁有但實際不執行，以免造成憲政危機，上一次君主動用否決權已要回溯至1707年安妮女王（Anne, Queen of Great Britain and Ireland）否決蘇格蘭民兵法案（Scotland Militia Bill 1708）。因此，撇開女王對脫歐議題立場為何，其在位64年來的超然態度均顯示，女王絕不會成為憲政體制破壞者。

綜上所述，脫離歐盟是否成為既定事實了呢？其實未然。蘇格蘭首席大臣（First Minister）史特金（Nicola Sturgeon）在6月26日接受BBC訪問時提到，蘇格蘭議會（Scottish Parliament）可以試著透過立法議案同意書（Legislation Consent Motion）來阻止英國脫歐成功。立法議案同意書的設計同時存在於威爾斯國民代表會（National Assembly for Wales）和北愛爾蘭代表會（Northern Ireland Assembly），本文因篇幅關係，僅以蘇格蘭議會為例簡介之。

從蘇格蘭談起

蘇格蘭與英格蘭原為不同國家，數百年以來競爭大於合作。1603年蘇格蘭王詹姆士六世（James VI）繼任英格蘭王位，使兩國組成共主邦聯（Personal union，仍然是兩個國家，僅由同一君主統治）。但英蘇競爭並未因共主邦聯關係有所停歇，最後蘇格蘭幾近面臨破產，在1707年通過聯合法案（Acts of union 1707），兩國正式合併成為大不列顛王國（Kingdom of Great Britain）。雖然美其名合併，但實際狀況卻是蘇格蘭「被併入」英格蘭。

1997年英國舉行蘇格蘭權力下放公投（Scottish devolution referendum, 1997），第一個選項成立蘇格蘭議會取得74.29％高支持度，第二題讓蘇格蘭議會擁有稅務調整權也有63.48％民意支持。基於兩項公投皆通過，1998年擁有地方事務權限的蘇格蘭議會正式成立，並以內閣制模式成立自治類型、由第一大臣帶領的蘇格蘭政府（Scottish Government）。

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立法議案同意書

立法議案同意書適用範圍中，其中之一剛好可適用於否決英國脫歐。簡言之，國會若欲根據公投結果進行後續立法，勢必會影響到那些已被下放至蘇格蘭的權力，此時就需要取得蘇格蘭議會的立法議案同意書始得為之。

就法律面觀之，蘇格蘭法案（Scotland Act 1998）第28條第7款未排除英國國會「替」蘇格蘭制定法律之權力，這點蘇格蘭政府亦表認同；且立法議案同意書並無法律明文規定，僅在有瞭解備忘錄性質的《權力下放指針》（Devolution Guidance）第10項提及，其使用名詞為「…國會通常不會（would not normally）在沒有立法議案同意書制訂有關下放權力的法律…」，倫敦似乎利用文字巧妙地留有模糊空間。此外，若立法議案同意書屬於立法一部份，蘇格蘭法案第29條第2項第a款和第b款規定可能也否定了史特金欲以立法議案同意書否決脫歐的想法。

惟，立法議案同意書概念宗旨為尊重（respect）權力下放安排，但在英格蘭因採用普通法（Common Law）系，因此，立法議案同意書概念是否有遵循先例（stare decisis），或二十年來有無形成習慣法？都是蘇格蘭法律專家需要研究的重點。

綜觀第五屆蘇格蘭議會129席議員組成，支持留歐的蘇格蘭民族黨（Scottish National Party）握有63席，其他包含蘇格蘭保守黨（Scottish Conservatives）、蘇格蘭工黨（Scottish Labour Party）、蘇格蘭綠黨（Scottish Green Party）、蘇格蘭自由民主黨（Scottish Liberal Democrats）等政黨全面支持留歐，讓留歐派幾乎取得全票支持，因此要否決同意書並非難事。再加上議會由蘇格蘭公民投票選出，僅需對蘇格蘭民意負責，而這次脫歐公投中蘇格蘭32個選區更是全面表態留歐（62％）。有民意作為後盾，只要法律面問題可以解決，由蘇格蘭發動這項留歐方法就看似行得通。

結語：牽一髮動全身的各方利益

當然，脫歐公投結果已定，不論是否合法，任何「剎車」皆會觸及龐大政治壓力，繼續置國家於高度不確定狀態。雖然威爾斯和北愛爾蘭也可否決立法議案同意書，但威爾斯脫歐派在公投中取得52.5％多數，若國民代表會要發動可能必須與民意站在對立面；而北愛爾蘭雖然支持留歐，不過代表會組成較複雜，還需一番複雜的合縱連橫。

蘇格蘭手握這項籌碼，各方利益牽一髮動全身，由於獨立公投需要中央政府批准，而現任首相支持留歐，愛丁堡有沒有可能「交換」短期內再一次獨立公投？倫敦是否願意以「蘇格蘭獨立風險」換取合法留歐？或許最後蘇格蘭最大限度自治（Devolution Max，早期出現的倡議，幾乎允許蘇格蘭在所有內政議題上自主，過去民調曾顯是具有相當民意基礎），加上成立英格蘭議會會是一項妥協方案，畢竟雖然乍看之下英格蘭無從決定蘇格蘭、威爾斯、北愛爾蘭內部事務，但三者地方議會均屬權力下放性質，英格蘭地位獨大是事實；讓英格蘭比照成立議會，拉高國會層級，或許可實質落實各地平等訴求。

不論如何，直接民主之展現，是民主國家驕傲，期許這次英國帶出的脫歐議題，最終可以各方各退一步，作出對國內、國際都有最妥慎之安排。

後記

對英國而言，脫歐可能有另外一個解套方法。由於首相卡麥隆（David Cameron）宣布十月辭職，表示進一步的決定將留待新首相定奪，等於進入看守期，執政黨內部可能也開始以脫歐、留歐為兩大勢力相互較勁。若由脫歐派當選，據信在下議院擁有多數的跨黨派留歐勢力是否會發起不信任案，然後以歐盟會員資格作為國會選舉主軸，嘗試以「新民意」取代公投脫歐結果？而最大在野黨工黨黨魁也面臨逼宮，高達三分之二影子內閣成員請辭，也有超過75％工黨議員（持續增加中）支持對黨魁柯賓（Jeremy Corbyn）不信任投票，短期內倫敦政局動盪，和英國脫歐發展密切相關，值得各界關注。

責任編輯：翁世航
核稿編輯：楊之瑜