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綠皮藍骨:後2018九合一大選的台灣

有南北越與以巴為前例,「和平協議」不盡然都是國內關係

2019/02/23 , 評論
黎蝸藤
Photo Credit: Reuters/達志影像
黎蝸藤
旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海南海歷史與國際法、美國政治外交、以及東亞國際關係。部落格:http://lwt2017.blogspot.tw/
我們想讓你知道的是

用「協議」的名頭,還能保持一些模糊空間,無非為談判減少阻力。事實上,如同「九二共識」一樣,「模糊」在這幾十年來都是兩岸交往的常態。

隨著吳敦義提及國民黨執政之後要與對岸談判「和平協議」,民進黨又提出談判和平協議需要「全民公投」。「和平協議」的概念又被炒熱。

無論是否要談和平協議是台灣人民的事,筆者不是台灣人,只能從一般性的角度展開討論,希望對整個討論有幫助。

很多人注重「和平條約」與「和平協議」的區別,並宣傳:和平條約就是國與國之間的關係,和平協議就是一國之内的關係。這有點過於簡單化。誠然,國與國之間的協議一般冠以條約(treaty)的名稱,因此「和平條約」確實是國與國之間的條約。但這是否等於和平協議是否都是「國内協議」,也不盡然。

1969年《維也納條約法公約》規定第二條規定:稱「條約」者,謂國家間所締結而以國際法為准之國際書面協定,不論其載於一項單獨文書或兩項以上有關之文書内,亦不論其特定名稱如何。

因此,一個文件是否條約,不是看文件的名稱,而是看文件的内容,甚至其執行情況。事實上,同為國與國之間條約,名稱是五花八門的,有條約、有宣言、有協議(agreement)、accords、pacts等,不一而足。比如《中英聯合聲明》是一份標準的國際條約,但沒有冠上條約的名稱。

一般說來,條約(treaty)是agreement(協議)的子集,協議可以包括條約,但不限於條約。換言之,條約一定是國際關係,協議卻不一定不是國際關係。確實,很多和平協議都是用於國内關係,但也有一些反例。

比如南北越在1973年代簽訂的《巴黎和平協議》,其英文正式名稱是「Agreement on Ending the War and Restoring Peace in Vietnam」,簡稱「The Paris Peace Accords」。若依據「和平協議」是國内事務的說法,它應該是一個「國内協議」,但實際它是不折不扣的國際條約。

根據1954年的《日內瓦協議》,越南「臨時」依照北緯17度線分為兩部分:北越和南越。雖然這兩個國家最終要合併,但在未合併之前各自都是主權國家。南越與北越的關係是基於國際協議,等同於韓國和北韓。很多國家選擇性地和其中一個國家建立外交關係,美國以及其他86個國家選擇和南越建交,而中國(北京)等則選擇和北越建交。但是也有國家同時和南北越建立外交關係,比如柬埔寨。可見,這兩個國家在國際關係上是互不排斥的合法國家。儘管南越因為蘇聯否決而無法正式加入聯合國,但還是加入了聯合國的一些特別委員會。

這種狀態可以類比現在的南北韓:在意識形態上,南北越最終要統一為一國,但在國際關係和國際法實踐上,都是獨立的國家。

事實上,很多國家雖然不承認「南越共和國」這個政府,但並非不承認越南南方這個國家。1969年,南方民族解放陣線成立臨時革命政府(Provisional Revolutionary Government)。一個國家有兩個政府,這時越南南方的局勢類比中國國共內戰時國民黨政府和共產黨政府之間的關係。

不少不承認越南共和國的國家,紛紛與「南方臨時革命政府」建交。 6月6日革命政府正式成立,中國政府隨即發來賀電,正式承認臨時革命政府並建立外交關係。文曰:

中華人民共和國國務院總理周恩來致電越南南方共和臨時革命政府主席黃晉發,熱烈祝賀越南南方共和臨時革命政府宣告成立……中國政府宣布正式承認越南南方民族解放陣線常駐中國代表團為越南南方共和臨時革命政府駐中國大使館。

最後,承認臨時革命政府並與之建立外交關係的國家多達近30個。可見,越南南方是一個獨立的國家這一點,得到包括北越、中國以及國際社會在內的承認,無論是承認南越共和國政府,還是承認臨時革命政府。

《巴黎和平協議》是北越、南越(越南共和國)、美國以及(南方)臨時革命政府四方共同簽署的正式文件。其中第十四條寫道:

第十四條 越南南方將奉行和平獨立的對外政策,它將準備同所有國家,不論其政治與社會制度如何,在互相尊重獨立和主權的基礎上建立關係,並接受任何國家不附帶任何政治條件的經濟和技術援助。越南南方今後接受軍事援助的問題屬第九條(乙)款所述的在越南南方進行普選之後建立的政府的權限。

這裡明確指出越南南方將準備和其他國家在「互相尊重獨立和主權」的基礎上建立關係。這就說明越南南方是一個「獨立」和擁有「主權」的國家,也意味著「南越是一個獨立的主權國家」這一點也得到北越的承認。

因此,這個冠以「和平協議」頭銜的文件是不折不扣的國際條約。

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1993年巴勒斯坦解放組織主席阿拉法特(右)與以色列總理拉賓(左),在美國白宮簽訂《奧斯陸和平協定》後留影|Photo Credit: Reuters / 達志影像

另一個例子是以色列和巴勒斯坦在1993年9月13日簽訂的《奧斯陸協議》,它的正式英文名稱是「Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements」,簡稱是「Oslo Accord」。

以巴問題非常複雜,這裡不必詳談。在1988年11月,巴勒斯坦宣佈建國,當年就得到82個國家的承認。在1993年前共有96個國家承認。聯合國大會43/177號文件也宣佈承認(acknowledge)巴勒斯坦國。在簽訂《奧斯陸協議》之前,9月9日,巴勒斯坦領導人阿拉法特(Yasser Arafat)發信以色列總理拉賓(Yitzhak Rabin),正式承認以色列國。同日,拉賓向阿拉法特發信承認,巴解組織(PLO)是巴勒斯坦人的合法代表。因此,在簽訂《奧斯陸協議》的一刻,無論巴勒斯坦還是以色列都不會把協議視為一國的「内政」。

當然,無論在以巴勒斯坦最終建國為目的的《奧斯陸協議》中還是往後的進程,以色列一直沒有承認巴勒斯坦是一個國家,但同時,以色列也沒有把巴勒斯坦國的約旦河西岸和加薩地帶視為自己的國土,所以即便單純從以色列視角,《奧斯陸協議》也不是一個「内政」。

可能有人認為,舉出這兩個協議作為國與國之間的條約的例子,多少是有點打「擦邊球」的意味,與「真正的」國與國之間的條約還是有一些不同。但難道兩岸關係一直以來不是在打擦邊球嗎?

台灣的國際地位非常尷尬,這大概沒有什麽異議。是否談判「和平協議」,關鍵首先在於確定是否和中國談判。如果不談判,單純爭論名稱是「協議」還是「條約」,毫無意義。相反,如果兩岸需要談判,中國絕對不可能允許台灣把「條約」名頭先搬出來,如上所言,條約本身已經意味「國與國」的關係。相反,用「協議」的名頭,還能保持一些模糊空間,無非為談判減少阻力。事實上,如同「九二共識」一樣,「模糊」在這幾十年來都是兩岸交往的常態。至於談與不談,自然各有利弊,筆者另文再深入分析。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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