特別報導

美國大選後的世界

【美國大選後的世界】參與「一帶一路」的義大利,對拜登而言有何戰略價值?

2020/11/07 ,

評論

張孟仁

Photo Credit: AP / 達志影像

張孟仁

西班牙文專業畢業後,以西班牙為出發點,愛上了歐洲研究,卻寫了本義大利政黨政治的碩士論文,確信熱愛歐洲後,跑去義大利專攻比較歐洲政治博士,娶了個日本姑娘,總之就是泡在不同文化之中。期盼向讀者推廣義大利與歐盟知識。

我們想讓你知道的是

如果是拜登當選總統,美國會重返多邊主義、重返國際組織、重啟CPTPP等,中國可能面臨美國與其盟邦的圍堵。這樣一來,可能迫使義大利做出選擇是否加入圍堵行列。

美國總統大選投票11月3日登場,儘管存在選票爭議,民主黨的拜登(Joe Biden)仍被視為勝券在握。

全球都在密切關注這場大選,尤其是美國的盟友歐盟,及競爭對手俄羅斯、中國與伊朗等,這些國家預期,這場選舉將影響美國外交政策走向。歐盟最高外交代表波瑞爾(Josep Borrell)就表示,歐盟秉持共同的價值觀和歷史繼續建立強大的跨大西洋夥伴關係。

過去四年,美國總統川普(Donald Trump)帶有商人習氣,偏好以類似「交易」的即興方式處理世界事務,顛覆了數十年美國外交政策指導原則,讓美國長年以來一些最親密的盟友失望,更令他們感到不安。現在拜登獲勝,代表著美國政策的關鍵轉向。

拜登的勝利無疑將是回歸到正常和穩定的常軌,他承諾恢復傳統結合盟友的外交政策,揚棄美國孤立主義,回到多邊體制。

儘管川普在位的四年間對歐盟發動了貿易戰,波及義大利的起司與葡萄酒等產品,但在過去十年間,貿易量一直在增長;揚言要歐洲盟友補齊對北約所承諾的GDP 2%的預算,但美義間的「安全紐帶」仍然完好無損,甚至川普還從德國撤軍轉移部份軍力給義大利。

換句話說,義大利沒有承受「跨大西洋關係」普遍衰退的困擾。

整體而言,美國對義大利的立場不至於有太大的變化,因為義大利不再是冷戰期間那個被美國視為的地緣政治中心(地中海)的要角,義大利今天在地中海的影響力已經減弱,在地緣政治層面上,義大利幾乎無足輕重。當前,法國無疑已經搶走了這一角色,利比亞事態的發展就是個警訊。

不過,經過中國與義大利簽署「一帶一路」備忘錄,成為七大工業國第一個加入中國的倡議之後,美國開始忌憚中國拉攏義大利。儘管失去了地中海的重要性,義大利可以為美國所倚重的地方,應該是在歐盟裡的箝制角色與作用(英國已經脫歐)、對俄羅斯的溝通橋樑,以及不讓義大利倒向中國。

民主黨拜登的當選應有利於義大利現執政的民主黨,就如同前任的歐巴馬(Barack Obama)與民主黨的倫齊(Matteo Renzi)建立交情。然而,不利於五星運動(Il Movimento 5 Stelle)及聯盟黨(Lega)與之打交道,這兩股政治力量是打從川普2016年獲勝以來最受青睞的。

美國在義大利外交政策中的分量與作用

二戰後的義大利的外交政策變化不大,一直在歐洲整合與北約大西洋關係這兩大外交支柱中尋找利基,兩支柱幾乎保持著平衡。

義大利以北大西洋公約組織與歐洲整合為主要外交核心,復加上其地緣區域如地中海、中東、巴爾幹與北非等區域。假北約義大利能跟美國拉進雙方關係,兼顧安全保護傘,義大利的國際事務同北約與美國的利益休戚相關。

義大利學者利馬涅利曾針對義大利的地緣戰略,提出義大利需依附北約所提供的保護傘來攫取地緣利益。布羅吉(Brogi A.)提供另一個重要理由,認為北約所提供的舞台能防止德法英(當時尚未脫歐)所壟斷領導的歐洲共同防衛政策。

努提(Nuti L.)則認為就義大利的外交政策結構性而言,需靠攏美國,其政策相當程度影響到義大利的內部政治,一如戰後天主教民主黨藉由爭取美國的認同來合法化其政黨地位,並以之箝制義大利共產黨的影響力。

二戰後及冷戰期間,義大利的外交主要致力於與西方國家結盟,且盡量保持低調不挑釁蘇聯,透過北大西洋公約組織所提供的安全保護傘,讓義大利無須在安全問題大費周章。值此期間義大利與美國的關係非比尋常,在北約的保護傘下尋求美國的軍事保護,同時提供美國在義大利設置軍事基地。大西洋支柱即是保持與美國的關係。

天主教民主黨(Partito Democrazia Cristiana)長期執政,但受限於國內義共的掣肘與國際上蘇聯的安全威脅,同時面對戰後義大利經濟復甦的渴求,大西洋支柱與歐洲整合支柱遂成其外交政策的軸心。

假大西洋支柱來圍堵國內義共勢力與尋求逃脫蘇聯陰影下安全保護傘,歐洲支柱則提供社會文化與經濟方面的支援。傳統天主教民主黨的外交思維即在此兩大支柱尋求利基,外交決策模式依此兩大支柱作考量。

AP_9904140325
Photo Credit: AP / 達志影像

戰後迄今的美義關係

自二戰後初期以來,美國的目光就投向了義大利。義大利從衝突中走出來是一個經濟和社會待重建的國家,但卻面對內部強烈政治緊張局勢。1948年舉行的新共和國第一次選舉原本可能由左翼最大黨:共產黨贏得勝利,然而在美蘇兩大強權的勢力範圍裡,美國擔心義大利會因此倒向蘇聯。

幸運的是,美國找到了一位有共同目標(打擊共黨)的天主教民主黨的義大利總理德加斯培里(Alcide De Gasperi)。他於1947年1月飛往美國尋求經濟援助,並成為第一個在美國國會發表演說的義大利總理,他將自己打造成可以擊敗西歐最大的共產黨的人。

德加斯培里拿到美國贊助一億美元的支票回到了義大利,在政治上鞏固自己並成為美國的主要對話者。之後,1948年4月,在杜魯門(Harry Truman)批准了針對歐洲國家經濟援助計劃「馬歇爾計劃」(Marshall Plan)的簽署兩週後,德加斯培里的天主教民主黨贏得了48%的選票和相對多數的國會席次。

於此,美國成功阻止了義大利投入蘇聯懷抱,同時鞏固了義大利在西方集團中的地位。義大利於1949年成為北大西洋公約組織的創始人之一,兩年後亦加入了歐洲整合進程的第一步:煤鋼共同體(ECSC)。義大利有其地理優勢,一直延伸到地中海的中心,是一艘天然的航空母艦,可以輕易到達北非和近東等關鍵的地區。

準此優勢,隨後的幾十年裡,美國設法在義大利建立各種軍事基地:維琴察(Vicenza)和里沃挪的(Livorno)軍營,西貢內拉(Sigonella)和阿維亞諾(Aviano)的機場(美國阿爾卑斯山以南唯一的空中旅的總部),加埃塔(Gaeta)和拿波里(Napoli)第六艦隊的總部所在地,負責整個地中海和大西洋。

冷戰結束後,美國和義大利在北約架構下合作進行了諸多行動:從波斯灣戰爭、對黎巴嫩的干預、在索馬利亞和莫三比克的維和行動,甚至協助北約轟炸南斯拉夫。

美義合作在總理貝魯斯科尼(Silvio Berlusconi)政府執政期間(2001-2006),達到了親美的最高峰。相較於法國和德國,義大利總理與小布希(George W. Bush)政府一同對伊拉克出兵。義大利在2003年至2006年間駐伊拉克的特遣隊是僅次於美國和英國的第三大特遣隊。貝魯斯科尼也與美國路徑一致與以色列交好,放棄向來在以色列、巴勒斯坦間採取等距的立場。

2008年歐巴馬(Barack Obama)政府碰上了美國次貸危機,兩年後,爆發歐元區主權債務危機,義大利處於金融困境。歐巴馬的民主黨政府支持義大利的主張,要求歐盟要有更大的靈活性,並支持歐洲中央銀行仿照美聯儲的做法進行量化寬鬆。

歐巴馬是倫齊政府的支持者,視倫齊為親歐洲和大西洋主義者的領導人。之後倫齊在2016年憲法公投失敗後,狼狽下台。幾個月後,2016年新任美國總統川普上台,歐洲的穩定以及與海外夥伴建立友好關係明顯不是川普的外交主軸。

2017年5月,義大利是川普在G7峰會前夕訪問的第一個歐洲國家。隨著隔年義大利政府換屆,川普對歐盟的敵對態度與執政聯盟:五星運動及聯盟黨的疑歐態度不謀而合,但義大利的外交政策同美國競爭對手:俄羅斯,尤其是中國等競爭對手交好,使局勢更加動盪。原本美國期望義大利成為美國遏制北京擴大歐洲影響力的灘頭堡。

美國特別關注中國國家主席習近平於2019年3月對羅馬的訪問,中義雙方簽署了諒解備忘錄,義大利加入了參與一帶一路項目的候選國,是G7第一個加入「一帶一路倡議」的合作夥伴。義大利港口(特別是熱那亞和的里雅斯特)將成為連接亞洲與歐洲的海上航線的主要出口地。

儘管美國認為,中國的「一帶一路倡議」對義大利主權及其大西洋忠誠度構成嚴重威脅,可能令其陷入債務陷阱。同時,對華為5G網絡的依賴,可能暴露脆弱性,讓中國間諜活動有機可趁。

RTX2PE82
拜登與前義大利總理倫齊|Photo Credit: Reuters / 達志影像

拜登上台後的美義關係觀察面向

拜登將會是個「穩定」的總統,他與前總統歐巴馬共事,磨練出數十年的經驗,特別是外交領域更是他的擅場。拜登的謀士們於競選期間宣布了一些外交政策優先事項:例如,重返巴黎氣候協定以及履行對氣候變遷的承諾。

從長遠來看,其「綠色新政」(green new deal)的推出將影響美國多年來的工業和商業選擇,並與義大利配合歐盟的重振基金(Recovery Found)所欲營造的創新領域相得益彰。關稅、氣候變遷,與北約的關係、美國在北非和中東的駐軍以及美國對中、俄的立場是義大利對美國大選後的變局最為關切的幾項議題。

  • 經濟、貿易面向

在貿易方面,儘管川普對從歐盟進口的商品徵收關稅,義大利也是受害者,但幸運的是,義大利在川普政府執政期間並未出現嚴重不良後果。美國在2019年是義大利的第三大出口國,出口總額達485億歐元,僅次於德國和法國。

拜登上任後預料將對他的盟友採取更加務實的貿易政策,避免造成緊張局勢。倘若有制裁,至少不會在推特上宣布。

拜登的外交政策顧問布林肯(Antony Blinken)曾表示,美國民主黨政府將終結與歐盟的「人為」貿易戰。因此,美歐之間的關係將減少衝突,不過,拜登是否會重啟歐巴馬時代打算與歐盟簽署的跨大西洋自由貿易協定(Ttip),值得觀察。

  • 氣候變遷面向

川普在2017年6月宣布退出氣候協議《巴黎協定》,但據聯合國規定,美國2020年11月4日才算正式退出《巴黎協定》,兌現川普4年前的競選承諾。川普表示,《巴黎協定》對美國不公,為何中國、印度等開發中國家可以自由使用化石燃料,美國卻要限制碳排放量。

如今拜登勝選,他可選擇讓美國重新加入《巴黎協定》。拜登除了強調《巴黎協定》等條約的重要性外,將為加入「一帶一路倡議」的國家(例如義大利)提供「低碳能源投資的替代發展融資」。

  • 國防安全面向

兩位總統候選人都曾強調美國和義大利向來有著至關重要的安全紐帶,肯定義大利在北約的分量以及美國在義大利的駐軍。不過,兩位候選人都有可能繼續減少美國在北非和中東的參與範圍,避免長期且昂貴的承諾及其不必要的干預。這樣一來,環地中海國家將面臨挑戰,特別是在利比亞問題上。

拜登承諾將美國帶回北約的領導地位,在北約內部繼續發揮建設性作用。儘管川普以「數學公式」強求每個成員國對北約做出的經濟貢獻不會發生在拜登身上,但是倘若他真要求成員國增加預算,也不足為奇。

  • 義國5G立場,美國多次說服仍未成功

近年來,義中關係快速發展,去年習近平在義大利進行國事訪問,義大利成為也是七大工業國中第一個加入簽署共建「一帶一路」合作的西方大國,義大利總理孔蒂(Giuseppe Conte)甚至出席第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇。

今年恰逢義中建交50周年,中國打算在疫情後改變歐中關係從「義」開始。此外,義大利尚未明確加入對華為實施限制的美國行列,因此義中關係格外重要,被視為5G的攻防戰。

義大利的5G政策搖擺得特別厲害。義大利政府官員曾多次表態力挺華為,2019年2月中旬,頂住了來自於美國的壓力,聲明不會禁止華為和中興通訊。2019年4月,孔蒂更表示,華為進入義大利5G市場時不會受到歧視。不過,義大利政府同時「買了保險」,於3月25日,孔蒂簽署了「黃金權力法案」的補充條款,正式將5G技術的寬頻通信服務納入義國戰略資產範疇。上述條款允許義國政府在電信公司簽署協議以及5G網路和電信公司提供商品和服務時設置條件和要求。

2019年10月美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)仍企圖說服義大利抵制華為,卻未取得成功。同年12月22日,義大利經濟發展部長再次力挺華為參與該國5G網絡建設。不過,義大利議會國家安全委員會卻不同調表態,義大利應考慮阻止中國電信設備商華為和中興通訊參與5G網路的開發。

然而,今年7月初,義大利外長迪馬尤(Luigi Di Maio)在會見了美國大使後,卻開始轉向,其所屬的政黨五星運動重新考慮立場,明明先前立場力挺華為。7月9日,義大利電信更是將華為排除在為義大利與巴西建設5G網絡的招標之外。迪馬尤甚至在7月底呼籲歐盟要有共同的5G政策。

義大利5G政策的變化究其原因有二:共同執政的五星運動黨支持度遠低於民主黨(親美抱歐),導致受美、歐的影響下改變對中政策。

其次,義大利為此次歐盟應對新冠疫情復甦基金的最大受益國,義大利議會國家安全委員會曾表示,義大利可能會使用歐盟疫情復甦基金的資源來發展其5G網路,換言之,歐盟的資金及時雨挹注阻斷了5G的議價交換。自不待言,拿錢的義大利自要傾向於採歐盟之前建議不依賴單一供應商。

隨著白宮易主,拜登的美國雖不至於像川普、蓬佩奧赤裸裸地強迫阻止義大利投其所好,但繞彎似的逼迫肯定有之。基於目前執政的孔蒂總理享有近六成的民意愛戴,共同執政的義大利民主黨也占據政黨第二高的支持度(21%),與美國的關係相較於五星運動(14%)更為緊密,日後5G所衍生的國安問題往美國靠攏的機會為高。

RTX7YY84
美國國務卿蓬佩奧與義大利總理孔蒂|Photo Credit: Reuters / 達志影像

與強權中國、俄羅斯的關係

即便採用兩種不同的策略,川普和拜登都將繼續對中國施加巨大壓力。不過,對俄羅斯的態度可能有所差異:川普可能進一步軟化以尋求跟普亭(Vladimir Putin)達成協議;拜登則可能會尋求在某些問題上進行對話(例如,關於軍備限制的協定),此外,會爭取歐盟支持對俄羅斯進行制裁。

鑒於義大利和俄羅斯經濟互補,能源關係密切以及領導人之間的親密關係,雙方始終保有牢固的經濟和政治聯繫。因此,當美國決定對俄羅斯採取更強硬的路線之際,儘管不利於義大利,但義大利或可持續扮演美俄之間的橋樑。

此外,在拜登政府領導下對於俄羅斯在中東地區,尤其是在敘利亞等地區進行干預的反應可能比川普時期更大,而這會對地中海地區與義大利產生影響。

更直接的影響可能是拜登將對伊朗及其盟國做出的選擇,首先是黎巴嫩的真主黨。大約有一萬名義大利士兵在黎巴嫩南部參加Unifil任務,區域平衡發生變化可能牽連到義大利士兵。

過去25年中的義大利政府總體上與中國保持著親密關係,雙方互為主要貿易夥伴。在14個美國盟國的公民中,義大利民眾最不敵視中國,儘管新冠疫情擴大流行,且該一數字在過去20年中一直保持不變。

面對中國的崛起,拜登傾向與盟國合作,從氣候變遷到冠狀病毒,尤其是在疫苗和世衛組織方面,讓中國政府更有談判的空間。基於拜登曾多次將習近平稱之為「罪犯」,可能在許多其他問題上,採取跟川普一樣的強硬路線,舉凡5G科技、貿易、香港國安法和台灣議題。

如果是拜登當選總統,美國會重返多邊主義、重返國際組織、重啟CPTPP等,中國可能面臨美國與其盟邦的圍堵。這樣一來,可能迫使義大利做出選擇是否加入圍堵行列。

換句話說,在與俄羅斯和中國的關係上,拜登可能要求歐洲盟友(包括義大利)採取更明確的立場。不難想像美國肯定不假辭色提醒盟國要提防中國:就義大利而言,可能是要求義大利對中資進行更仔細的審查,並停止與華為進行5G網絡合作。

與川普不同,拜登將轉而對俄羅斯採取較強硬的立場,這也得到了美國國會兩黨的支持。拜登對俄羅斯的強硬會出現在不願容忍俄羅斯的積極或破壞穩定的行動上,這對於一個在經濟上,特別是在能源利益上與俄羅斯保有緊密關係的國家:義大利,想要扮演調解的角色益發困難。

就如同七十年前一樣,美國可能在未來幾年中要求義大利選邊,只是,這次是在更加整合、複雜和不可預測的全球背景下。

義大利在未來美義關係上如何著力?

拜登的獲勝象徵著明確的協議與長期的友誼。可以期待義大利和美國之間的關係恢復到川普之前的狀態,更可能在更新的基礎上重啟之前商議中的歐美跨大西洋自由貿易。

幾乎可以肯定的是,民主黨的白宮將在具共同利益的議題上重啟與歐盟合作,誠如歐巴馬之前表態般,美國歡迎義大利在歐盟發揮積極作用。

放眼未來,義大利能否藉由與美國合作提升關係,可有幾項觀察指標:突破川普現象,讓企業關係與保護就業不再是零和遊戲;檢視拜登氣候變遷政策與義大利綠色經濟的相關性,進行可再生能源領域的合作;重拾跟盟國之間的信任,並利用義大利作為安全、有效的夥伴,尤其是在地中海地區。

最後,針對中國議題與相關盟國進行協調,並器重義大利作為與俄羅斯對話的伙伴。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

專題下則文章:

【美國大選後的世界】拜登勢必走回綏靖主義老路,川普加速動作收緊拜登上台後的迴旋空間



美國大選後的世界:

2020美國大選,由拜登擊敗尋求連任的川普,成為美國新總統,全球將迎接嶄新的「拜登時代」。拜登是美國政壇的外交老將,漫長的國會議員任期中,對外交議題著力甚深,他會如何影響川普過去四年打造的國際局勢?受惠川普政府利多政策的台灣,又該怎麼看待美國未來四年的外交布局?

看完整特別報導