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美國大選後的世界

【美國大選後的世界】重塑美歐聯盟共同抗中,將是拜登大西洋政策的弦外之音

2020/11/24 ,

評論

張福昌

Photo Credit: Reuters / 達志影像

張福昌

德國科隆大學政治學博士,現任教於淡江大學歐洲研究所。留學德國近12年,專攻歐盟外交安全政策、歐盟政治制度與國際安全議題,代表著作《歐盟司法與內政合作:反恐議題解析》、《邁向歐洲聯盟之路》與《Autonomie und Allianz: EU statt NATO für die Europäische Sicherheit?》。周遊歐洲二十餘國,熱愛歐洲古典音樂、德國啤酒、法國可頌、英國下午茶、義大利Gnocchi、奧地利Mozart-Kugel、西班牙Tapas、瑞典Fika文化、挪威Sámi文化……平常喜歡沈思、寫作、閱讀與旅遊,希望台灣社會能多ㄧ點歐洲新元素。

我們想讓你知道的是

在美歐雙方高度期盼恢復合作關係的心理訴求下,未來美國與歐盟,或美國與北約的關係將迅速好轉,而且雙方共同利益所在的安全議題(北約)、經濟議題(TTIP)與環境議題(《巴黎氣候協定》)將可望立刻登上美歐外交談判議程。

美國總統大選於2020年11月3日舉行,現任總統川普(Donald Trump)雖有不錯的外交成績(例如促進以色列與阿拉伯國家建交、印太戰略合作有成等)但仍不敵防疫失敗、種族暴動等國內反川勢力的抵抗而敗下陣來;截至目前為止,川普僅得到232張選舉人票,而民主黨總統候選人拜登(Joe Biden)則獲得306票,比當選門檻270票多出36票。

因此,拜登順理成章宣佈當選,國際社會也大多致電恭賀拜登取得總統寶座。在這種發展趨勢下,拜登時代似乎即將來臨,這對未來美國與歐盟、或美國與北約的關係發展會起怎樣的變化,以下是我們的觀察。

美國與歐盟將在經貿與環境展開新局

歐洲執行委員會(European Commission)主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)、德國總理梅克爾(Angela Merkel)與法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)等歐洲重量級人物一致祝賀拜登勝出,其期待美歐新格局的心情可見一斑。

在過去四年,川普高舉「美國優先」(America First)大旗,不僅讓西方聯盟頻臨崩解,也讓跨大西洋關係降到冰點。如今白宮易主,歐洲國家對拜登有相當期待,因為,拜登號稱是近代最熟悉歐洲事務的美國政治人物,其將近50年的從政經歷大多著墨於外交政策,不管是在任職參議員期間,或者是擔任歐巴馬(Barack Obama)副手時,拜登都致力於歐洲事務,因此拜登與歐洲政治人物相當友好,德國政界甚至流行一句話「柏林政治圈都有拜登或拜登幕僚的聯絡資料。」

由此可見,「歐洲熟悉拜登,拜登也暸解歐洲。」是故,拜登當選可以說是重修美歐關係的新契機,而拜登的作法有二:第一,簽署《跨大西洋貿易與投資夥伴關係協定》(Trans-atlantic Trade and Investment Partnership,以下簡稱TTIP);第二,重回《巴黎氣候協定》(Paris Climate Agreement)。

1. 簽署TTIP

TTIP是美國與歐盟的世紀計畫,雙方將打造一個巨型的跨大西洋自由貿易區(Free Trade Area,FTA)。歐巴馬將TTIP視為「歐式健保」之外最重要的代表作。然而,經過15回談判後,卻礙於政權轉移而無法簽署TTIP。川普上台後以底下兩個理由停止TTIP談判與簽署:

(一)創造談判優勢:川普認為TTIP是「1對27」的談判結構,也就是,美國單打獨鬥歐盟27國的局面,美國明顯處於劣勢;因此,廢除TTIP後,美國即可採取各個擊破策略,單獨與歐盟會員國一對一談判自由貿易協定,如此將為美國帶來好處。

(二)保護美國本土市場:在TTIP下美國必須對歐洲開放市場,因此,大量歐洲商品進入美國後,勢必造成美國市場波動,而威脅美國農業與製造業的生存。

拜登上台後,控制疫情與振興經濟是當務之急。在振興經濟上,TTIP是一個已經大致談判完成而只差臨門一腳的半成品,若能迅速簽署則可收立竿見影之效,因為TTIP廢除美歐雙邊關稅與非關稅障礙後,將可創造世界40%的經濟產值、增加美歐1500萬個工作機會、提升美歐0.5-1.0%GDP,這對美國經濟是一劑強心針。

而除了經濟效果外,TTIP還有「抑中效應」,我們認為拜登上台後,美中緊張關係可望緩和,但衝突仍然存在;在歐洲,川普讓美歐關係跌到谷底,而習近平則利用「一帶一路」、「17 + 1合作計畫」讓中歐關係達到最高點,這一上一下之間,讓美國與中國在歐洲的影響力產生微妙變化。

拜登是個熟悉外交藝術的政治人物,如何利用TTIP先穩住美歐經濟關係,再重拾歐洲對美國的領導信心,進而重塑美歐聯盟共同對抗中國,這將是拜登TTIP政策的弦外之音。

2. 重回《巴黎氣候協定》

於2016年11月生效的《巴黎氣候協定》是全球集體保護地球的行動,當時歐巴馬欣然參與。然而,川普視氣候變遷為假議題,並稱《巴黎氣候協定》將使美國國內生產毛額損失3兆美元,並痛失650萬工作機會,因此在2017年6月1日宣佈退出《巴黎氣候協定》,讓歐洲國家感到錯愕與不解。

然而,拜登一再強調將重新加入《巴黎氣候協定》,其原因有三:第一,拜登認為氣候變遷是人類最嚴重的威脅之一。第二,拜登主張多邊主義,氣候問題應該用國際合作途徑處理之。第三,拜登是建制派人物,遵守既定國際條約是基本原則,因此重返《巴黎氣候協定》勢在必行。

因此,拜登在其競選官網中提出三項綠能環保政策以呼應《巴黎氣候協定》。首先,2050年達到100%潔淨能源與零碳排放:其具體作法包括周全能源執法機制、加大潔淨能源投資和創新潔淨能源。其次,打造綠色國度:美國政府將與大學、研究機構合作,讓美國的建築、水資源、運輸與能源基礎建設能承受未來氣候變遷的衝擊。最後,聯合國際夥伴力抗氣候變遷:美國重返《巴黎氣候協定》後,將領導簽約國共同對抗氣候變遷,並將氣候變遷納入外交政策與國家安全戰略之中。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

美國與北約將以「平衡式防衛」重新出發

川普上台後高調主張「北約過時」,雖然後來改口支持北約,但還是「口惠沒有實惠」,一直在北約內部製造爭端,先是砲轟歐洲國家用美國納稅人的錢保衛歐洲,然後施壓歐洲各國要將軍事支出提升到2%GDP,使得北約分崩離析、陷入有史以來最分裂的局面。

而美國在北約的領導地位也因此開始受到質疑,梅克爾更憤怒表示:美國好像已經不想再繼續扮演領導的角色,歐洲應該要有自立自強的心理準備。這種北約盟國間相互攻訐現象在川普時期已經漸漸成為常態,這讓歐洲進入最沒有安全保障的黑暗時代。

是故,如何恢復北約保障歐洲的功能,以及如何重建美國保衛歐洲的信心,就成為拜登的重要任務。基本上,拜登基於以下兩個理由,強力支持北約:

1. 拜登認為俄羅斯是最大安全威脅

拜登接受美國「60分鐘」(60 Minutes)節目主持人歐唐內爾(Norah O’Donnell)訪問時表示「美國最大的競爭者是中國,最大的安全威脅是俄羅斯」。而俄羅斯對歐洲的安全威脅相當多元,舉其要者有四:

(一)神經毒劑謀殺事件:普亭(Vladimir Putin)曾於2018-2020年間動用諾維喬克神經毒劑(Novichok Agent)企圖謀殺史克里伯(Sergei Skripal)父女和納瓦尼(Alexei Navalny)等異議份子,雖然沒有成功,但俄羅斯違反國際禁用化武公約的事實,引發英俄與德俄外交緊張。

(二)暗殺異議份子:2019年8月23日白天俄羅斯派殺手在柏林市提爾加藤公園(Tiergarten)槍殺車臣分離主義份子成葛斯威利(Selimchan Changoschwili),引起德俄關係緊張。

(三)駭客攻擊:德國總理梅克爾2020年5月證實俄羅斯駭客攻擊她與數名國會議員的電子郵件,並竊取多達16G的機密資料。

(四)政治滲透/買通歐洲官員:2019年5月奧地利爆發「伊比薩醜聞」(Ibiza Affair),時任副總理的史特拉赫(Heinz-Christian Strache)被俄羅斯收買,承諾在國會推行友好俄羅斯議案,以換取俄羅斯的選舉援助。這樁奧地利版「通俄門」最後造成奧地利聯合政府瓦解而重新大選的政治效應。

2. 歐洲存在深受俄羅斯軍事威脅的事實

俄羅斯「軍事威脅說」表現在以下三方面:首先,俄羅斯軍事演習不斷擴大:近年俄羅斯在俄烏邊境所舉行的「西方」軍演人數從10萬人增加到30萬人,規模擴大3倍。

其次,俄羅斯在俄烏邊境駐軍越來越多:自2014克里米亞事件後,俄羅斯在俄烏邊境的常規兵力從2-3萬人(2017年)、攀升到8萬人(2018年)、再升到8.7萬人(2020年)。最後,俄羅斯發展新型軍武威脅力暴增:2020年俄羅斯試射「極音速鋯石反艦飛彈」(3M22 Zircon / Hypersonic Tsirkon)與「先鋒極音速載具」(Hypersonic Glide Vehicle)等新式軍武震撼全球;「極音速」的特性不僅讓一般飛彈難以追上,運行時還能吸收空氣無線電波,讓敵方無法偵測。

此外,俄羅斯於2020年7月通過修憲,讓普亭任期得延長到2036年,這意味著普亭的軍國主義將長期存在,俄羅斯對歐洲的軍事威脅將難以消除。

準此以觀,俄羅斯的威脅讓拜登找到支持北約的理由,而拜登北約政策的兩大走向如下:

(一)2024前達到防衛支出2%GDP:在北約防衛上,拜登不會把「川普主義」全部推翻,他還是會要求北約盟國將其國防支出提升到2% GDP;唯一的差別是,拜登會給歐洲國家時間,讓歐洲國家在2024年前達到2% GDP的目標即可,因為拜登會遵守北約2014年所通過的「10年國防預算達到2%GDP」的協議,讓歐洲盟國再用四年時間來達到這個目標。

(二)強化北約的歐洲支柱:從防衛支出問題來看,拜登顯然不支持「美國一肩扛」的冷戰舊思維,換言之,拜登不可能回到冷戰時期那種「美國絕對保護歐洲」的防衛關係,取而代之的是「平衡式的防衛概念」,意思是說「美歐共同分擔防衛支出與任務,共同維護跨大西洋防衛安全」。

基於這種「平衡式防衛」概念,拜登將更積極落實「防衛負擔再分配」,要求歐洲盟國增加軍事資源、強化軍事行動能力,並逐漸提高「用歐洲力量保護歐洲的比例」,以減輕美國對歐洲安全的軍事負擔。

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Photo Credit: AP / 達志影像

拜登友歐政策的障礙在參議院

誠然,拜登在勝選演說中一再強調將以「對話」(Dialogue)與「外交」(Diplomacy)作為未來美國對外關係的最高指導原則。因此,我們可以樂觀推斷,未來那種使用Twitter、即時、不預警的川普式對歐政策將不復見。

而在美歐雙方高度期盼恢復合作關係的心理訴求下,未來美國與歐盟,或美國與北約的關係將迅速好轉,而且雙方共同利益所在的安全議題(北約)、經濟議題(TTIP)與環境議題(《巴黎氣候協定》)將可望立刻登上美歐外交談判議程。

但是,我們可別忘了,拜登的罩門在於參議院。

雖然,法律訴訟與川粉示威都不太可能改變選舉結果,但川普以超過7300萬普選票榮登共和黨最高紀錄保持人的情況下,未來川普將在共和黨內繼續發光發熱,並帶領川普派議員繼續為2024大選準備、繼續挑戰民主黨。

而拐腳民主黨總統拜登的戰爭也已經展開,阿拉斯加州參議員選舉結果出爐後,使共和黨在參議院的總席位達到50席;若共和黨在明(2021)年1月喬治亞州參議員選舉中再下一城的話,那麼共和黨將以52席過半多數杯葛拜登的外交政策,到時候拜登的友歐政策能否順利推行將是個大問號。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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2020美國大選,由拜登擊敗尋求連任的川普,成為美國新總統,全球將迎接嶄新的「拜登時代」。拜登是美國政壇的外交老將,漫長的國會議員任期中,對外交議題著力甚深,他會如何影響川普過去四年打造的國際局勢?受惠川普政府利多政策的台灣,又該怎麼看待美國未來四年的外交布局?

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