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德國的梅克爾時代

【德國的梅克爾時代】無論是德國或歐盟,每個重要的外交時刻都有梅克爾站在前頭

2021/09/28 ,

評論

張孟仁

Photo Credit: Reuters / 達志影像

張孟仁

西班牙文專業畢業後,以西班牙為出發點,愛上了歐洲研究,卻寫了本義大利政黨政治的碩士論文,確信熱愛歐洲後,跑去義大利專攻比較歐洲政治博士,娶了個日本姑娘,總之就是泡在不同文化之中。期盼向讀者推廣義大利與歐盟知識。

我們想讓你知道的是

梅克爾在16年內為德國外交政策打上了深深的烙印。在國際上,梅克爾(港譯「默克爾」)訴求多邊的合作及共同治理,最明顯的成就便是她維持了國內、歐洲甚至西方國家的穩定,維繫了戰後西方國家間的多邊主義和國際合作。

德國社會將於總理梅克爾(Angela Merkel)準備卸任下,開啟新的篇章。2018年10月29日,梅克爾當眾宣布不打算在當年12月角逐基督教民主聯盟(Christian Democratic Union Party,CDU)黨魁,且放棄在今(2021)年的德國國會大選中爭取總理連任。

梅克爾從2005年上任,在今年結束長達16年的總理生涯。難能可貴的是,民眾看似已開始懷念梅克爾,這體現在近期民意支持度居然超過六成,創下政治高峰。梅克爾曾三度榮登美國「富比世」(Forbes)雜誌的全球政治女強人排名的榜首,美國《華爾街日報》(Wall Street Journal)也曾讚美梅克爾為世界最有權勢的女性。

更有甚者,皮尤研究中心在梅克爾卸任前夕訪查從北美、歐洲乃至亞太等16個先進國家、逾1萬7000名民眾意見發現,77%的受訪者認同梅克爾「對全球事務做對的事」,只有囿於歐債危機未得到希臘民眾認可,僅擄獲希臘三成受訪者的支持度。

另根據歐洲外交關係委員會(European Council on Foreign Relations)剛剛發布一項針對12個歐盟成員國1萬6000人進行的調查,41%的受訪者表示,他們會投票支持梅克爾擔任歐盟理事會主席,而僅14%的人會選擇馬克宏(Emmanuel Macron)。

梅克爾行事冷靜不浮誇,帶領德國、歐盟及全世界在多場關鍵危機中度過了難關,讓她成為過去數十年來全球最具影響力的領袖之一。既然全世界在「全球事務」的領域上盛讚梅克爾,這不啻說明值得我們檢視梅克爾這16年來所經歷的事件,特別是從德國出發的外交政策。

梅克爾在16年內為德國外交政策打上了深深的烙印。在國際上,梅克爾訴求多邊的合作及共同治理,最明顯的成就便是她維持了國內、歐洲甚至西方國家的穩定,維繫了戰後西方國家間的多邊主義和國際合作。

儘管遭到不少分析家批評,訴諸多邊主義的措施不盡然能妥善克服所有問題,像是難民危機之際她所秉持的歐洲合作,遭致多個國家反對,甚至助長國內及歐洲的民粹政治興起,以及面對過去幾年英國脫歐的紛擾。梅克爾任期後半還須周旋在美中競爭的風暴裡。美國試圖強迫德國與歐盟共同圍堵中國,然而在梅克爾主政的16年間,其中國政策是以經濟關係作為定位與基調,是G7中對中最友善的大國領袖。

歐盟的領導者,化解歐債危機

在梅克爾主政下,稱德國為歐盟之首並不為過。作為現今歐洲最具影響力的國家,背後支撐的經濟是其強大的原因之一。以梅克爾維繫歐盟多邊體制的作風觀之,有其必然的成就。

從她上任前歐盟憲法遭到荷、法兩個創始會員國公投雙雙否決,猶如給了歐洲統合一記重拳;到她任內金融危機(2008)、歐債危機(2010)、難民危機(2015)到英國脫歐(2016)和新冠疫情作祟(2020),種種危機歷歷在目,任一危機都大到足以讓歐盟解體,然而歐盟猶存,徹底展現出梅克爾領導能力非凡。

在德國攜手法國領軍下,歐盟其他會員國遇到危機時也會尋求整個歐洲的合作。唯有歐洲團結方能展示力量,單一會員國無法成事,而梅克爾的德國正是引導歐盟團結不可或缺的力量。

在2007年至2008年金融海嘯期間,歐洲一體化的象徵、曾是全球最堅挺貨幣之一的歐元,遭遇到前所未見的壓力。歐洲經濟實力最強的德國,別無選擇地挑起歐洲大樑;德國主導針對「歐豬五國」:義大利、西班牙、葡萄牙、希臘、愛爾蘭進行財務緊縮政策。

梅克爾發出警告:「歐元一旦垮掉,歐盟也會隨之覆沒。」當希臘危機爆發的第一年,即有人批評梅克爾處理希臘的方案與手段過於強硬,希臘的批評者曾將德國二戰期間對該國的佔領拿來作比較。德國政府當時採用嚴厲的撙節政策,透過大幅削減政府支出來維持財政紀律,迫使債台高築的國家走上財政精簡與改革的道路。直到2011年,未經歷重大改革的希臘繼續瀕臨崩潰,一度證明除了之前梅克爾堅持的方案外沒有其他良策。

但另一方面,2013年梅克爾同意採取規模偌大的援救計劃,大幅度提高德國對其它國家債務的擔保程度。即便歐元的設計有缺陷,或是梅克爾提出的政策不盡人情,但梅克爾在歐債危機中,四處奔走挽救歐盟使其免於分崩離析。

此外,想要穩定歐元區的梅克爾,還須承受自己內閣成員蕭伯樂(Wolfgang Schäuble)以及北方「節儉四國」(奧地利、荷蘭、丹麥、瑞典)要求希臘離開歐元區的壓力,另還有與她意見相左的法國總統薩科吉(Nicolas Sarkozy),以及隨時爆炸的義大利總理貝魯斯柯尼(Silvio Berlusconi)。

最終梅克爾端出一系列的救援措施:歐洲公債、國內改革、債務交換、歐洲穩定機制(ESM),勉強取得各國同意通過。儘管歐債危機歷經十年,尚有部分國家經濟成長未上軌道,歐元穩定機制未證明全然有效,但梅克爾在那段時間戮力的協調談判,讓一度動盪的歐元區安然度過了危機,方能讓歐盟不至於在2011年就走到盡頭,居功厥偉,實為捍衛歐盟的大功臣。

不過,在梅克爾領導下,德國長期以來主導歐盟財政政策,要求需要歐盟紓困的成員國勒緊褲帶,這也導致在歐債危機後,加劇了歐洲的不平等,進而催生了極右派民粹主義,英國、希臘、義大利(甚至曾有短暫的民粹政府)、西班牙即為顯例。

然而,為徹底解決歐元的缺陷,馬克宏在內的多位法國總統,都曾發出深化歐盟的呼籲,即創立歐盟財政部長一職,梅克爾對此卻無動於衷。有評論家就認為,梅克爾在此錯失良機,在推動歐盟政治軍事整合問題上,梅克爾缺乏「遠見」。

不過,這也顯示出梅克爾的德國傾向於安全依賴北約,壓低軍事預算,全心發展經濟。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

慷慨的難民政策,卻助長歐洲極右翼崛起

梅克爾最為德人所詬病的莫過於在2015年「張開雙臂迎接難民」的決策上,也是國內外對梅克爾褒獎的分水嶺。在2015年歐洲難民危機之際,梅克爾做出決定,向滯留在匈牙利的難民開放邊界,讓超過100萬名尋求庇護者進入德國,導致德國社會的反彈、促成德國另類選擇黨(AfD)的崛起。

許多的敘利亞難民欣喜地同梅克爾拍了自拍照,一時間,德國遂成為全世界人共同嚮往的地方。不過,歐盟的東歐會員國,則對梅克爾所為嗤之以鼻,徒將慷慨的難民政策強加給整個歐盟。儘管這項決定受到人權團體的支持,卻也成為高舉反移民旗幟的歐洲極右翼政黨,快速崛起的重要因素之一。

德國另類選擇黨隨後成為德國二戰後,第一個進入國會的極右翼政黨,匈牙利與波蘭的極右派更取得了執政權;整體而言,右翼政黨在歐洲議會的席次也大幅提升。面對匈牙利或波蘭民族主義導向的歐洲領導人,屢次挑戰歐盟價值,梅克爾採相對自由主義的作風與之相抗衡。

後期走向歐盟主權自主

中國的崛起導致美中競爭加劇,美國要求盟國齊力抗中。

然而,率先上台的川普(Donald Trump)對歐盟看不順眼、放棄與伊朗的六方會談、要求提高北約軍費,迫使歐盟放棄採用華為5G,甚至到近期拜登(Joe Biden)未與歐盟詳細商量逕自從阿富汗撤退,到美英澳的AUKUS結盟,皆引發歐盟尋求走向歐洲戰略自主,設法降低歐洲對美國的安全依賴。

法國向來呼籲歐洲戰略自主,但德國迄今沒有批准成立一支歐盟軍隊。只不過鑑於美中競爭日炙,梅克爾後期為求能獨立於美中,不欲淪為犧牲者,逐漸與法國聯手尋求「歐盟主權自主」,歐盟半導體自主、歐盟的「印太合作戰略」(EU Strategy for cooperation in the Indo-Pacific),甚至一度考慮籌組歐盟軍隊,都是歐盟自詡為獨立於美中之外的舉措。

德國對於經貿一向重視,印太區域的經濟成長及航運要道,引起德國重新審視地緣戰略。自英國、法國和荷蘭的軍艦南海繞巡之後,德國軍艦巴伐利亞號也東來尬上一角,成為自2002年以來第一艘穿越南海的德國軍艦。

這並非隨興之作,早在歐盟2021年4月16日公布「歐盟的印太合作戰略」之際,德國即承諾會在2021年8月派出一艘巡防艦。以時間8月初來觀察,德國說到做到,同時顯示出德國呼應歐盟政策文件,增加了類似的海軍行動,要在印太地區追求穩定、安全、繁榮以及區域永續發展。

在美中競逐下,考量到高度戰略不確定性與保障德國的經濟命脈下,迫使德國及其領軍下的歐盟印太戰略,走出了明顯的「自主性」以及「主動性」,透過追求歐洲價值與繁榮,擴大歐洲對印太地區的話語權,試圖打破美、中在該地區的兩極體系,重塑多極的印太國際關係。

對俄羅斯能源依賴的軟肋

梅克爾於2005年上任德國總理之後,其第一及第二任期時的對俄政策,基本上是對施洛德(Gerhard Schröder)總理時期的蕭規曹隨。德國和俄羅斯於2000年時,在柏林磋商中提出兩國之間的「戰略夥伴關係」的概念。

俄羅斯對於梅克爾而言,僅只於經濟方面合作的戰略夥伴,缺乏更進一步的互動。梅克爾時期的歷任外交部長中,僅有前任的社民黨外交部長史坦麥爾(Frank-Walter Steinmeier)較為友俄,其他則跟隨著梅克爾的腳步,與俄羅斯保持距離。

整體而論,俄羅斯的角色在梅克爾政府時期,由德國2006年版國防白皮書中的「夥伴」角色(安全夥伴、優先夥伴、經濟夥伴),逐漸轉為德國2016年版國防白皮書中的「對手」(挑戰、威脅),其中不乏受到俄羅斯與烏克蘭之間,以及俄羅斯與西方關係的影響,加上普亭(Vladimir Putin)的俄羅斯具有強烈恢復往日榮光的思維。

對德國而言,俄羅斯除了地緣政治上的影響力之外,另一個政策重點便是能源。

俄羅斯豐富的能源形成德國對其的軟肋,很大部分牽制了梅克爾的決策。2011年日本福島核災後,讓梅克爾決定逐步淘汰德國的核能發電廠,並啟動朝綠色能源轉型計畫,並準備在2022年底關閉最後6座核能電廠,實現無核家園。

不過,事實上德國需仰賴提高燃煤及天然氣發電的比例,才能完成能源轉型,另一方面還需要降低電價,以讓德國企業保持競爭力。倘若德國決定未來幾年淘汰煤與核能,那仰賴可靠的天然氣供應就是個必要選項,而俄羅斯在能源問題上算得上是個可靠的夥伴,雙方合作的歷史豐富,遠從西德在冷戰時期跟著美國一同制裁蘇聯,同時間尚可跟蘇聯購買能源;前任施洛德政府曾開啟了北溪一號管線的合作,更遑論曾與美國鬧僵的北溪二號管線,其實是在2015年德俄簽訂的相關契約。

北溪二號管線就是要方便德國從俄羅斯直接獲得能源供應,但是這條管線繞過烏克蘭及東歐,將會降低該區域的重要性,因此波蘭、烏克蘭甚至立陶宛等國家表態反對。

2014年,俄羅斯吞併了屬於烏克蘭的克里米亞半島。外交上,明明梅克爾在2014年烏克蘭衝突議題上對俄國顯得比其他歐洲領導人還要強硬,更率先呼籲歐美各國制裁俄羅斯,然現今梅克爾卻顧著推動著北溪二號管線,看似拋棄了東歐地區及那些親西方的夥伴國家,德國對俄政策矛盾之處頗大。

德國似乎因考量能源供應因素,使其對俄立場被夾在東西方之間,並與美國總統川普、拜登的主張扞格。持平而言,在梅克爾的16年任期中,俄羅斯早已恢復往日大半實力,其在東歐的影響力日增,在地緣政治上的影響力絕非德國可以壓制。

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梅克爾(左)與普亭(右)|Photo Credit: Reuters / 達志影像

顛頗的跨大西洋關係

梅克爾剛上任之際是一名跨大西洋政策的熱情支持者。當上總理之前,即力挺小布希(George W. Bush)發動的伊拉克戰爭,當時大多數的德國公民及法國持反對立場。之後,隨著小布希以及歐巴馬(Barack Obama)的美國外交政策重心移往亞洲,德美關係逐漸回穩。

歐巴馬時期的改變,讓德美關係處於融洽,梅克爾甚至在2014年烏克蘭危機時,帶領包括美國在內的西方各國展開對俄羅斯的制裁,她與歐巴馬都重視多邊主義,經常在氣候、伊朗核協議等不同議題上展開合作。歐巴馬將梅克爾視為外交政策領域最重要的伙伴,可也是在他的執政期內,長期讓美國情報機構監聽梅克爾的手機,該醜聞於2013年曝光。

儘管梅克爾跟小布希、歐巴馬相處融洽,但隨著2016年的美國總統選舉結束、川普上台,美德關係進入緊張時期。川普打出「美國第一」的口號,告別多邊主義,甚至對北約產生疑問,最後撤離駐德美軍更是讓雙方關係瀕臨決裂。對美國的失望,讓梅克爾在2017年表示:「我們可以完全相互信賴的時代,已經部分過去。」

到了2021年初,梅克爾迎來任內最後一位美國總統拜登。雖然拜登高喊「美國回來了」,並取消了撤軍還有制裁北溪二號管線等一系列措施,但美德間的跨大西洋關係改善幅度不如預期,譬如疫苗專利、阿富汗撤軍、英美澳結盟等。

但即便如此,梅克爾對於拜登新政府的態度,不似她與川普那樣地劍拔駑張。今年7月,拜登邀請梅克爾作為第一位歐洲政府領袖訪問白宮,稱讚她的政治功績是「歷史性」的。美德關係回溫不夠,莫過於梅克爾難以回應拜登的抗中決心。

德國帶領歐盟外交等距的手法,面對新時代的挑戰

德國在歐盟的角色益發吃重。看似強調價值觀的鐵娘子在外交政策上依循民主人權的價值在行事,不過常有分析家批評梅克爾的兩面手法,例如,在中國侵犯人權之際,梅克爾仍主導中歐投資協議。在美中對峙下,或許她就是為了避免直接衝突所採行的避險手段。

此外,儘管近年來德國的出口益發依賴中國,德國比川普更早針對維吾爾以及香港批評中國。不過,在美國實施更高壓的抗中政策後,德國不隨之起舞,選擇與北京多方接觸。平衡雙邊關係及訴諸多邊手段的策略,一直是梅克爾秉持的信念,只不過在國際環境劇變的情勢下,似乎力有未逮。

不論如何,梅克爾的功肯定大大多於過,德國、歐盟及全世界將會想念這位偉大的女性領袖。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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2021年9月26日,德國將舉行四年一度的國會大選,然而這次的選舉有個特別之處,那就是16年來,德國人將首度迎接沒有梅克爾的大選。2005年至今,從歐債危機、英國脫歐、難民問題到中國崛起,每一個重大的歷史時刻,梅克爾都站在德國人的面前,堅定帶領德意志走向未來的道路。如今,16年的梅克爾劇場即將落幕,華麗轉身的同時,也為德國留下許多政治資產。

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