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不想跟著黨投票!2021公投你該知道的事

【圖表】從歷史公投看現在:通過的公投有效嗎?門檻降低後,公投怎麼了?

2021/12/07 ,

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李秉芳

李秉芳

當過小編、文案、企劃,寫字的人。現為關鍵評論網記者。

我們想讓你知道的是

當政黨動員,這也讓公投選舉很容易會變成「基本盤對決」,它的選民結構會跟補選結構比較像,跟一般選舉的選民結構不同。

文:李秉芳|圖表:If Lin

全國公投即將在12月18日登場。因為舉辦過次數較少,所以比起一般選舉,公民投票是台灣選民較不熟悉的一種投票。台灣過去只有舉辦過3次全國性公投,前兩次分別是於2004年與2008年,這2次都因為投票率過低,未曾有公投案通過。

最近一次公投是在2018年,因前一年《公民投票法》通過修法,大幅降低了提案人數、連署人數、通過票數等門檻,使得此次公民投票成為國內公投史上成案數最多的一次,也終於首次有公投議案獲得民意投票支持通過。

過去這些公投對我們有什麼影響?公投的效力是什麼?以前和現在的公投又差在哪裡?這篇文章要帶大家回顧一下歷史公投的樣貌,再來看看現在的公投有何轉變。

過去公投投什麼?公投真的有效嗎?

從台灣2004年第一次有公投開始,至今已經有16個公投案投過票,光是在2018年的公投議案就多達10項,其中與同志婚姻、教育相關的議題就有5個,攸關能源的有3個,另外日本核食則和現在的萊豬進口有點類似,都是攸關食品安全和經貿協定。

那時候通過的公投案包括:反空汙、反燃煤電廠、以核養綠、禁止日本核食、民法僅限一男一女的婚姻、以民法之外的形式保障同性婚姻、國小的性平教育中禁止同志教育。

歷屆公投v2

按照《公投法》規定,公投通過後,應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置,並且在兩年內不得變更該創制內容之施政。不過政府真的有「照著做」嗎?

以當時同意票得票最高的「反空汙公投」為例;公投主文為「你是否同意以『平均每年至少降低1%』之方式逐年降低火力發電廠發電量?」

根據經濟部能源局的統計資料,2018年火力發電量2318.4億度,2019年火力發電量為2234.1億度,2020年火力發電量為2302.3億度;2019年確實較前一年減少了84.3億度(−3.6%),到了2020年,火力發電量又較2019年再增加了68億度(+3%)。

經濟部綜合企劃組表示,公投完有就主文做檢討怎麼達成,當時對外宣示的內容就是以2018年火力發電為基期,減少1%就是減少23億度(2018年火力發電量為2318.4億度),2019年要比2018年減少23億度,2020年要再比2018年減少46億度,2年合計來看火力發電要比2018年減少69億度。實際來看2019年比2018年減少了84.4億度,2020比2018減少16億度,2年減了100億度,因此是有達標的。

不過如果是以「平均每年至少降低1%」且「逐年減少」火力發電量的公投要求來看,僅有第1年(2019年)達成−3.6%;且最終在2020年公投效期到時,整體火力發電度數,比2018年減少16億度,連1%都不到。不同解讀方式,的確會造成達標與否有所爭議。

另外較有爭議的,則是出現「兩兩對打」的同性婚姻和性平教育公投;許多反同人士都認為,他們當時明已經投票「反對同婚」,為什麼現在同志還是可以結婚了?為什麼明明就否決了同志教育,小學課本裡依然有「多元性別教育」會提到同志?

「廢除國中小同志教育」公投屬於「法律之複決」,要求政府廢除《性別平等教育法施行細則》中的「同志教育」;公投通過後,教育部確實刪除「同志教育」字樣,改為「認識及尊重不同性別、性別特徵、性別特質、性別認同、性傾向教育」。

「民法婚姻限一男一女」、「同性婚姻訂立專章或專法」兩案則屬於「立法原則創制」;但因2017年大法官已做出〈釋字748〉解釋,指出當時的法律限制同志婚姻,違反人民平等權,又因公投提案是要求「以專法保障同婚」,因此民進黨政府於2019年提出《釋字748施行法》,法案大致準用《民法》有關婚姻、配偶的規定。

另外「以核養綠」公投要求政府廢除《電業法》第95條第1項(核能設備於2025年以前全部停止運轉),公投通過後,政府廢止該條文,但政策方向上,仍打算照原訂計畫,規劃於2025年核電歸零。

「反核食」公投雖然僅有2年效力,但公投後至今政府未開放日本五縣市食品;「反深澳電廠」公投,則是前行政院長賴清德早在公投前,就已宣布深澳電廠停建,此公投並未造成實際影響。

法條廢止或是改變後,政府政策方向並未轉變,讓提出公投的人不免覺得忿忿不平。對此中央研究院法律研究所的蘇彥圖教授坦言,可能不能把公投想的「太偉大」,公投是個公共政策的決定機制,但只是眾多方式的其中一種,這機制讓人民直接投票,但決策品質是否更為民主?他認為答案不一定。

以國外來說,很多國家都只有政府或代議士才能提出「諮詢性」公投案,甚至在瑞士也有公投通過後被法院宣告違憲而取消。蘇彥圖表示,很多人甚至是「公投企業家」,他們對政策有興趣也有意見,但卻沒有透過一般選舉的程序去取得決策權,而是透過公投來發動;但這些「自我任命」的「民意代表」,在公投後卻不需要負起什麼政治責任。

蘇彥圖也指出,公投另一個問題是題目必須明確且範圍限縮,所以都是單一議題來做是否。但很多公共政策牽涉的面相很廣,不是一個題目同意不同意就能決定。一個社群可能希望有多方問題需要兼顧、妥協和折衝,然而公投的題目和結果可能只滿足的是單一需求,所以現在也越來越多民主國家開始反思公投的效力。

公投門檻降低,催票策略改變

在《公投法》修法之前,公投門檻相對高。即使當時每次都綁著選舉一起進行,還是無法通過任何一案。許多民間團體長期倡議應該讓公投被「放出鳥籠」,到了2017年,立法院終於通過修法調降公投提案和通過的門檻,因此在隔年2018年,也被稱為台灣的「公投元年」。

公投門檻修法前後變化v2

2018年時,有數十個公投提案,最後通過成案的有10個,並在當年的九合一投票日和地方選舉一起舉行。投開票所每個人手上都拿著滿滿的選票,最後所有的公投案投票率都超過50%,投票人數超過1000萬人,遠高於過去所有的公投案。

歷屆公投_3_(1)

在以前,要讓一個公投案無法通過,只要不投票就是一種表態,當時的公投選戰策略,就是提案者要想辦法衝高投票率,而反對的人只要低調在家不投票,讓投票人數過少,投票率無法超過門檻即可。

但現在因為投票率門檻降低了,反對的人如果還是選擇不投票,光是靠「同意的人」投票就超過通過門檻,不再是一件太過困難的事;也因此漸漸演變成同意和不同意的人都必須積極催票。

催票率-加公式_(1)

2018年時,除了性別平等相關的案子都由民間團體提出,演變成社會上兩股力量對決。但像是能源、核食進口相關的案子,是在野黨所提出的。

當時執政的民進黨並未積極應對公投,而是採取尊重民眾選擇、冷處理的態度,後來公投案幾乎全數過關,除了民進黨不得不面對民意,也成為黨內反省整體地方選舉敗選以及施政不被滿意的後果,不管公投通過的原因為何。

回到2021年的現在,國民黨很早就定調這將會是一場對執政的民進黨「不信任投票」,尤其是針對蘇貞昌內閣,假如所有案子都通過,就可以以此表示「人民對現在的政策方向不滿」,也因此國民黨大力推動公投。尤其是在立法院因為國民黨立委較少,無法杯葛成功的萊豬進口和公投綁大選兩個案子。

馬英九高雄公投宣講  呼籲「4個都同意」
Photo Credit: 中央社

民進黨內也很早就有相關聲音出現,希望這次硬起來替政策方向辯護,民進黨在中常會上由蔡英文主席拍板定案,要對公投做出說明、捍衛政策;「四個不同意、台灣更有力」的口號喊了出來,全台黨公職都必須舉辦說明會、座談會,各式各樣的活動,來因應這場公投選戰。

民進黨全代會登場(2)
Photo Credit: 中央社

蘇彥圖表示,當政黨動員,這也讓公投選舉很容易會變成「基本盤對決」,它的選民結構會跟補選結構比較像,跟一般選舉的選民結構不同。例如罷免案和補選的投票,台中的顏家地方派系跟陳柏維就差幾千票,都是基本盤。

他認為,與其關心公投過不過,不如想想這些票是怎麽催出來的,投公投票的人都是誰?是剛好一半綠一半藍還是有所謂中間選民存在,這都讓公投背後的意義有所不同。

而政黨強力動員帶來的高度對立是否一定就是壞事?蘇彥圖認為不一定,台灣就是政黨政治,期待政黨不透過公投去趁機壯大自己的版圖、強化自己的支持群眾,恐怕「太天真」;就是因為政黨積極介入,反而可以藉此要求政黨提供清楚的脈絡,對國家的政策方向到底政黨立場為何?

透過鼓勵政黨競爭,讓政黨對自己的公投決策負起責任,「如果公投過了你不滿意,下一次選舉就可以反應在選票上」

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核稿編輯:楊士範

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不想跟著黨投票!2021公投你該知道的事:

2021年12月18日,台灣將有4個全國性公投案登場,這些案子涵蓋的層面包括食品安全、能源轉型、生態保護、國際經貿和民主制度,這也是第一次台灣舉行一場「只有對事不選人」的全國選舉。面對這些複雜的議題,各政黨紛紛強力動員同意或不同意;而你想好該怎麼投票了嗎?在投票之前,請和我們一起更全面了解正反方的觀點,每個公投案的爭議,以及可能產生的影響。

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