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不想跟著黨投票!2021公投你該知道的事

【公投綁大選QA】除了排隊和投票率,公投何時辦、怎麼辦為什麼重要?

2021/12/01 ,

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李秉芳

李秉芳

當過小編、文案、企劃,寫字的人。現為關鍵評論網記者。

我們想讓你知道的是

公投綁大選的公投提案,反方以「公投大國」瑞士為例子,指出瑞士一年辦4次公投都和選舉分開;但正方則指出,美國各州的地方公投,就經常和大選一起舉行。另外反方強調,為了避免2018年的公投綁大選的投票亂象再次發生,分開舉行較好;但正方認為,這是中選會行政問題,選務執行的問題不該成為脫鉤的理由

全國性公民投票案第17案至第20案投票,將於12月18日舉行投票,此次公投聚焦食安、環境、能源及公投機制議題,第19案也就是「公投綁大選」,由國民黨立委江啟臣領銜發起,其內容重點為何?如果通過了會怎麼樣?其他國家又是怎麼設計公投的機制?

「公投綁大選」是要投什麼?通過會怎樣?

主文:「你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?」

假如通過了,依《公投法》第30條,中選會應在投票完7日內公告結果,由權責機關為實現該公投內容之必要處置。《公投法》第23條可能會再修改,讓公投舉辦時間從現在的「公投日」改為「半年內有全國選舉,應合併舉行」。但若成案半年內無選舉,公投仍有可能單獨辦理,並非所有公投都一定會綁大選。

台灣每2年就有一次全國性選舉,公投提案人可計算日期來安排時程,排定何時發起連署、預留審查時間,來讓公投成案的時間和選舉在6個月內;又或者可能提案早就連署足夠,等到某個時間才送審查;按照大部分公投提案人都會希望合併舉行以利於提高投票率,之後可能多數的公投都會和選舉合併舉行。

假如此案通過,2022年8月前成案的公投,應會在2022年11月和九合一選舉一起舉行;假如未通過,則維持現況分開舉辦,2021年公投、2022年九合一選舉、2023年公投、2024年總統和立委選舉。

以前公投都綁大選嗎?現在吵什麼?

台灣從2004年開始有公投以來,所有公投都和全國選舉一起舉行。2017年《公投法》修法降低成案和通過門檻,2018年成案的公投有10案,投票時出現大排長龍、投票同時開票等亂象;2019年《公投法》再次修法,另訂從2021年起,每2年公投1次,時間為8月的第4個週六,今年的公投和大選正式脫鉤。

修法通過時,許多人批評公投再次被「關回鳥籠」,在野黨不滿之外,包括前副總統呂秀蓮重批民進黨用公投脫鉤大選掩蓋自己行政無能;東華大學教授施正鋒也認為民進黨違反國際潮流;台灣民意基金會董事長游盈隆退出民進黨;自由台灣黨主席羅宜則認為,民進黨在2018年公投大輸後罹患「公投恐懼症」。

提案人江啟臣指出,現行脫鉤作法會降低投票率,不符合民主文化。他在提案理由書內表示,要恢復之前的《公投法》第23條,也就是成案1到6個月內有選舉則應一起舉辦,這可能導致就算大選前1個月成案,也必須一起投票。

但後來中選會指出應保有90天內公告成案的規定,江啟臣只好將主文的「1到6個月」改為「半年內」;日後公投流程是否會有調整,有沒有可能大選前1個月成案也得一起投票,還待後續立法院討論。

中研院法律研究所蘇彥圖教授坦言,公投現在變成一個很好用的工具,被在野黨用來設定政治議程。公投給提案人很大權力;如果和大選同時舉行,投票率高也較易通過,對「人少」的在野黨而言,可透過公投的民意來制衡執政黨。國民黨就曾批評,執政黨見公投對己不利便主導修法將公投與大選脫鉤,除了揮霍公帑,是希望以「低投票率」送終公投。

對積極倡議某些議題的公民團體而言,公投也是很好的政治工具;原本沒有太多人關注的議題,因為成為公投案躍上政治舞台,受到全國關注,也可能讓政府不得不作出回應或是改變政策方向。不過有不少學者擔心,這也讓公投陷入民粹操作的風險。

正反方的爭議點在哪?

目前正方最主要的論述是,公投和選舉合併舉辦,民眾一起投票能提高投票率,提高「民主正當性」。而且台灣已有公投通過的門檻,現在又要和大選脫鉤,不利於民眾參與公投,對直接民主沒有鼓勵效果。

但反方認為,可能會像2018年時一樣,造成選務安排困難,包括人力不足選務人員嚴重加班、投票速度變慢,民眾排隊1到2小時才投到票,因投票時間過長,甚至邊投票邊開票。

反方也主張,兩種「對人和對事」性質不同的選舉分開,有助針對公投議題進行有效的社會溝通及理性辯論,避免因政黨或候選人競爭交互影響,展現真正民意。另外除了民眾有充分的時間思考,政府也有較充裕時間空間安排選務。

正方認為,投票亂象、投票速度太慢,這些是中選會必須解決的技術性問題,應該設法提高投票效率,而非以此為理由強制分開辦。

2018年的投票亂象,可以解決嗎?

內政部次長陳宗彥就在說明會上表示,2018年有50多個公投提案,經連署書審核,最後10項成案,全國選務人員當年審核的聯署書超過527萬人次,其中109萬人次不合規定;再加上原本九合一大選工作量龐大,是所有選務人員的惡夢。

2018年11月24日投票當天,從凌晨5點開始運送選票,直到第2天凌晨3點35分高雄鳳山最後一個投開票所完成開票作業,將選票送回中選會才結束。每個投開票所要設置兩套動線,投完選舉再排隊公投,每位選民的操作時間都拉長,有多張選票要蓋,當天有近4成投開票所未能準時完成,尤其是人口多的六都。

一名2018年曾在苗栗擔任選務人員受訪時坦言,當時光開完地方選舉的票就已超過晚餐時間,遠比以前單獨選舉時晚,還有大量公投票未處理;最後採取一案案、按照同意不同意先把選票整理好後,「直接用數的」,並未一張張開票唱票;但也因為這樣花不少時間驗算確認選票數字,直到快11點才下班,而且恐怕不合乎規定。而且這些算「日薪」的選務人員當日工作超過12小時,也沒加班費可領。

中選會前主委陳英鈐表示,台灣目前公投的投票流程設計,主要是準用《選罷法》,選務人員就規定每個投開票所至少要有一半的人具公務員資格,但光這點就很難找齊足夠的人來應付超過5張票的大選,2018年時各地方選委會都鬧人力荒,更有不少資深選務人員都認為這次選務工作太困難不願意幫忙,一度差點拜託國營事業員工來支援。

另外因為公投和一般選舉的資格不同(18歲和20歲),所以公投票和選舉票必須分開造冊領取;法規也規定投完票就要立即開票、投票時間僅1天8小時不能提前或延長(瑞士和美國甚至可以投票長達1週);沒有通訊或遠端投票;計票方式為透過選務人員一張張開票唱票,沒電子計票等。若未能大幅改變投票流程機制以及相關法規,陳英鈐認為,「要加快真的很難」。

除了選務,民眾一口氣拿到多張不同的選票,投票速度當然會變慢。陳英鈐就說,這是全民投票,超過5張票就已經是極限;而不管在美國或澳洲,都有發生過因為多項選舉合併,投票大排長龍的情況,在印尼甚至曾發生選務人員過勞死。

蘇彥圖認為,一個國家可以處理選舉的量能終究有其極限,選務系統有一定的制度容量,一但超過太多 就會爆掉,沒辦法好好運作。

哪種做法比較省錢?

另一個爭議是行政成本。公投選務花費包括選務人力、印製選舉公報、公投票、選舉名冊、投開票所的相關用品等;正方多次指出,合併比單獨舉辦更能節省行政成本。

不過反方回應,公投綁大選不一定比較省;工作人員更多,選務負擔更重、超載風險更高;而且因案件越多,成本越高,最後成本差不多。

《新新聞》報導,2018年公投花費15億元經費,當時有10案,估一案平均約1.5億元。而本次公投共4案,中選會指需經費約13億5996萬元,再加上選務防疫經費2億4202萬元,合計16億199萬元;若扣除防疫經費特別支出,本次獨立進行的公投一案平均約花費3億多元。

不過中選會副主委陳朝建受訪時指出,他認為2種方式很難就「用總額除以案數,平均一案花多少錢」直接比較,因為有多種因素會影響成本。

陳朝建說明,在公投單獨舉行且僅有一案的情況下,基準數最少是8.5億到9億元;若和選舉合併舉辦,因為必須增加投開票所數量和人力,基準數在4到5億元。但公投案數增加到第二案以上,將會隨著多種變因如投開票所、投開票物品、選務人員數量等多重變因而改變,每增加一案可能會增加1.1億到1.8億之間。

其他國家都怎麼做?

正方指出,多數的歐美國家,都並未禁止公投綁大選,另設立公投日。以美國為例,去年11月的總統大選,有32州同時舉行公投;有的州還把公投案和選舉印在同一張選票上,好節省時間增加投票效率。

但必須注意的是,美國沒有全國公投,大部分都是各地針對地方法令的公投;大多數公投門檻採取簡單多數決。而且美國有通訊投票、電子計票,投票時間也比台灣長,有些地方開票時間甚至長達好幾天。

反方在辯論時,則以公投大國瑞士為例。瑞士一年舉辦4次公投,都是獨立舉辦,遇到聯邦大選舉辦那年,則跳過第三次公投不舉辦。瑞士從1940年到2007年,共有410項的提案,舉辦過341次投票,沒有一次和全國選舉同時舉辦;僅有1次1925年和某次聯邦選舉一起舉辦。

但瑞士一個公投案光是連署時間就長達1年多,從提案到成案往往需要經過數年的時間;正反雙方須多次公開辯論對話、選務單位準備時間長,投票時間也較長。

在公投行之有年的歐洲,雖然除了瑞士都沒要求「公投與大選脫鉤」,但實務上兩者很少同時舉行。1940到2017年間,歐洲15個國家共舉辦過116次公投;包括英國、法國、義大利、西班牙、葡萄牙,大部分都還是分開辦理。不過在沒有全國公投的德國,柏林和漢堡的地方公投有和地方選舉合併舉行的經驗。

在台灣目前狀況,另一個需要考慮的,就是公投門檻。

2019年修法時,瑞士專家就指出,公投與大選脫鉤是正確決定,但這代表應同時下修公投通過門檻,從有效同意票達投票權人總額的25%降低至10%,否則一旦投票率下滑,反方只要杯葛不投票,就可影響公投結果,但台灣的門檻還是一樣高。

因一旦設置門檻,投票率就會變得更重要,為了突破門檻,發動公投的人士或團體自然會傾向綁大選。在歐美國家,一般性非涉及修憲的公投,通常採取「簡單多數決」,並未設置太高門檻。

國家 全國公投 是否合併選舉
(不另外設公投日)
一般性公投(非修憲)
提案限制/連署門檻
一般性公投(非修憲)通過門檻
台灣 否,2年1次 5%選民連署,2年內相同提案不得重複 同意票超過可投票人數25%且多於不同意票
瑞士 否,1年4次,1925年後都分開舉行 在90天內,有5萬人或8個邦共同連署 簡單多數決
美國 無,各州地方公投 不一定,有的州合併舉行 各州規定不同,法律複決和創制需一定人數連署;通過後美國最高法院有審核權 各州不同,多為簡單多數決
英國 不一定,但實務上大都分開舉行 全國性公投必須由政府發起,並經過議會同意 簡單多數決
法國 不一定,實務上大都分開舉行 全國性公投只有總統或內閣才能發起,地方可發起倡議性公投 簡單多數決
德國 無,各邦地方公投 漢堡和柏林通常會和聯邦議會選舉一起辦。 法律複決需有投票權人總額8萬以上,於6個月內完成連署。 各邦規定不同,介於6%到20%之間。

蘇彥圖也指出,國際上很多國家人民都不能直接發起公投,必須由議會、國會或是總理、行政部門發起,諮詢民眾的意見為主,不一定有強制效力;有些國家則是透過司法機制先審議公投案是否合憲。比較過許多國際案例後,可以發現台灣的公投給予提案者蠻大權力設定時程,公投議題也缺乏足夠的專業審議。

重點不在綁不綁大選,而是公投制度的設計

公投合併選舉或獨立舉辦,2種做法都有前例可循;對選民來說,有人喜歡每年投票,一年選舉、一年公投;也許有人喜歡一次投完全部,就算可能要排隊較久也沒關係。

在公投通過門檻降低,而選民討論風氣仍待加強的今日,公投綁大選確實能在特定條件下衝高投票率,且省下一些投票成本例如返鄉車票錢,「但一起舉辦的代價是什麼?可能是社會審議的時間空間更被壓縮」蘇彥圖質疑,其實分開辦也不一定代表較低的投票率,而較高的「投票率」能否代表較高的民主正當性,倒也不是必然的。

不管未來是否要合併舉行,更重要的是如何設計和改善公投投開票的流程機制、增加資訊對等,甚至是改變發起人對公投的動員方式、延長公投成案到舉行選舉的時間,讓選民對複雜的議題有更充分的時間理解和討論,且經深思熟慮後才做決定,才能讓直接民主的意義發揮。

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核稿編輯:楊士範

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