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不想跟著黨投票!2021公投你該知道的事

【珍愛藻礁公投QA】蓋三接為什麼要「離岸5公里」?主文超長的公投案你看懂了嗎?

2021/11/30 ,

新聞

Abby Huang

Abby Huang

現任 關鍵評論網記者

我們想讓你知道的是

這個公投的好處是,無論結果是過與不過,已經喚起大眾對開發案的注意,嘗試了解生態評估、了解用電需求,未來的開發案,在生態與產業發展上,我們或許能學習,越來越能從中找到平衡。

年底公投即將登場,本次一共有4個公投案,將於12月18日進行投票。其中第20案「珍愛藻礁公投」,是台灣有史以來第一個生態保育的公投,因為牽涉到生態敏感區保護以及未來供電穩定,也是本次四大公投案中,主文最長、最複雜的提案之一。究竟這個公投和我們有什麼關係?這一票投下去又會有哪些影響?讓我們在投票之前,一起來認識這個公投議題。

這個公投要投什麼?如果通過,會怎麼執行?

主文:您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭藻礁海岸及海域?(即北起觀音溪出海口,南至新屋溪出海口之海岸,及由上述海岸最低潮線往外平行延伸五公里之海域)

這項公投內容簡單來說,就是位於桃園觀塘的第三液化天然氣接收站(簡稱三接)要不要換地方蓋?如果這案的同意票多於不同意票、並且投票數達門檻,三接工程必須移到5公里以外的海域。不過經濟部之前指出離岸5公里工程不可行,因此這個公投如果通過,最有可能的就是三接停建,必須再找觀塘以外的替代方案。

公投如果沒通過,代表三接可以按計劃蓋在桃園觀塘,但仍需通過「環境影響差異分析報告」審查。

這個公投和我有什麼關係?

為什麼要蓋三接?台灣電力在未來5年,預計將有50%仰賴天然氣發電,而天然氣99%仰賴進口,現有的2座天然氣接收站(永安、台中)使用率已經飽和,因此經濟部規劃要新建接收站。

第三天然氣接收站預定地—桃園觀塘工業區、工業港分別在1999年、2000年通過環評,不過當時並沒有注意到桃園豐富的藻礁生態。直到2016年三接的投資案通過後,因為要蓋天然氣接收站,更多學者加入生態研究,揭示了當地豐富的藻礁生態,包括一級保育的柴山多杯孔珊瑚,還有國際列為瀕危的「紅肉ㄚ髻鮫」(Sphyrna lewini),另外還有酋婦蟹、裸胸鯙、白海豚等生物,被國際保育組織Mission Blue列為「東亞第一個生態希望熱點」,也登上《國家地理雜誌》的封面。

護礁團體擔心,三接在施工期間、營運之後對於藻礁與周邊生態環境系會產生影響。不過另一方面,三接是不是能如期完工,將直接影響台灣未來的供電。

美中貿易戰導致不少台商回流,國內也有半導體擴廠計畫,經濟部預估未來(2021到2027年)台灣每年用電成長率2.5%,比往年翻倍。另一方面為了減少空污,未來將有許多老舊的燃煤機組陸續退役、換成天然氣機組上線(天然氣雖然是火力發電,不過碳排比燃煤發電減少一半),因此格外需要天然氣接收站。

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接收站看來不蓋不行,但環境也不能不顧,這就是這個公投最難抉擇的部分。

講這麼多,藻礁真的有保育價值嗎?

藻礁是海洋或淡水湖泊的大型底棲藻類死亡、鈣化後的遺骸,經過長時間的礦化作用,所形成的生物礁體。藻礁多孔隙的環境,是各種魚蝦蟹貝最佳的「海洋生物育嬰房」,小魚小蝦長大游到附近海域,就成了豐富的漁場。

藻礁也具有固碳功能(藻類可以利用鈣化作用,把海洋中二氧化碳固存在體內)。根據公投提案方「珍愛桃園藻礁」預估,大潭海岸的藻礁固碳能力達每年500公噸以上。

台灣桃園海岸線的藻礁,綿延長達27公里,北起大園鄉竹圍漁港海岸,向南延伸至觀音鄉及新屋鄉永安漁港附近,是台灣規模最大的藻礁,其中以觀新藻礁、大潭藻礁以及白玉藻礁最為壯觀,有至少20種以上的造礁藻種。

藻礁的生長過程非常緩慢,10、20年還長不到1公分,世界上少見大規模的藻礁。桃園地海岸線最古老的藻礁約有7600年之久,才有如今規模。

桃園在地人從小到大都沒聽過有藻礁啊,怎麼忽然出現?是不是政治操作工具?

桃園沿岸藻礁存在的時間非常的久,1998年,資深記者柯金源就空拍到當地壯麗的藻礁群。不過因為桃園藻礁所在地多為工業區,刻板印象會認為那邊沒有生態價值。過去桃園一帶的礁岩海岸,被認為是已死亡的珊瑚礁或化石珊瑚礁。

​​直到2007年,中油公司在當地埋設直徑一公尺的天然氣管,工程將穿越藻礁分布區域,被農委會特有生物研究員劉靜瑜揭發,成為當時重大的環保新聞,之後陸續有各種搶救藻礁的行動。

近年關於大潭藻礁的研究可見:《桃園市觀塘工業區開發計畫環境影響評估報告書:藻礁生態系因應對策暨環境影響差異分析報告定稿本》《「藻」回南桃園的里山海:南桃園藻礁水圈環境生態對社區生活產業的影響》《109年度藻礁生態系調查計畫案》

藻礁很重要,但不蓋三接我們會不會缺電?

經濟部強調,如果三接無法如期完工,不能供氣給大潭電廠的天然氣機組,一年會少掉137億度的電力,雖然短期內不會缺電,但恐怕必須改用煤炭發電,預估會增加500萬噸的煤。

經濟部指出,三接本來2022年底就可以蓋好,但因為藻礁爭議,行政院提出外推方案,供氣時程將延後到2025年6月,導致2023、2024年遇到多部老舊機組要除役, 如果有大型機組發生故障,供電燈號將從供電充裕的綠燈,轉為供電吃緊的黃燈(備用容量率10%以下)。

備用容量率是指,各機組可提供的最大發電量跟每年最高小時用電量的差額,學者認為備用容量率在10%以上就不會缺電,我國的法定備用容量率為15%。

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但台灣蠻野心足生態協會律師蔡雅瀅質疑,2025-2027年預估我國電力備用容量率分別高達16.9%、17.9%及19.9%,已超過15%(目前政府核准之合理備用容量率目標值),過高的備用容量率是否有必要?

但另一方面,台灣現有的天然氣接收站位於台中(台中港)和高雄(永安接收站),北部沒有天然氣接收站,未來可能增加供電風險,另外北部的用電缺口一向高於中南部,「南電北送」長期遭詬病是區域不正義,環保團體地球公民基金會也指出,公投案如果通過,有可能延宕雲林麥寮燃煤機組、台中燃煤機組、高雄興達老舊的燃煤機組的退場、或轉為備用的煤碳使用量。

三接不蓋在觀塘,護礁團體有替代方案嗎?

護礁團體提出了同樣位於北部的替代方案:

  • 台北港:位於桃園大潭電廠和基隆協和電廠中間,護礁團體認為5.5年就可以蓋好,蓋好之前大潭電廠的天然氣可以透過永安、台中接收站的擴建來支持。

中油2018年曾將台北港列為選項之一。前環評委員鄭明修更投稿《大自然年刊》,指出台北港所有工程都在港區內,不像三接選定的觀塘工業港會影響藻礁生態系和自然海岸,而且台北港海象氣候較佳,較能兼顧北部穩定供氣的需求。

不過經濟部強調,如果三接遷到台北港,需要填海造陸,整體工程評估需要11年,地方的民意也不接受。另外台北港方案要供氣給大潭電廠,要拉長達50公里的海管,總共經過5個藻礁區,只會傷害更多藻礁。

  • 林口港:林口港距離大潭電廠較近,一旁又有長生電廠的天然氣管線可使用。

不過經濟部指出,林口港位於飛機航道正下面,須再進行飛安審查,且林口港為卸煤碼頭,不屬於商港及工業港,在法源上需要重新確認港口地位,需要的時間更長,需要13年。

中油強調,台中港、台北港為國際商港,港務運作繁忙、航道安全管理較複雜,三接目前選址桃園觀塘港是單純的天然氣船專用港,只有液化天然氣船進出、航道安全管理簡單。

  • 靠現有接收站調度:護礁團體再質疑,三接最快也要2025年6月才會蓋好,如果在三接蓋好之前,中油可以靠調度其他天然氣的方式供應大潭電廠的機組,為什麼2025年之後不能靠調度,等台北港或其他接收站蓋好?

中油回應指出,台中和永安接收站,目前使用率已經達115%,海管、陸管都是超限使用,雖然兩者都在進行擴建案,不過最快2027年才能完成,這和2025年就需要的天然氣時程,是緩不濟急。另外大潭電廠的天然氣氣源,目前是從台中接收站透過海管供應,三接蓋好之前,會將原本給1至6號燃氣機組的天然氣,優先調度給新上線、效率比較高的7、8、9號燃氣機組,不過原有機組的氣源則會不夠。

不破壞藻礁,政府有替代方案嗎?

2021年5月珍愛藻礁公投成案後,經濟部同月提出「再外推方案」,這個版本也是許多當初反對三接工程的學者和環保團體,願意接受的折衷方案。

外推方案主要是參考由前環保署副署長詹順貴所提,把目前規劃離岸740公尺的工業港建設再往外推455公尺,變成離岸1.2公里(大概是從台北車站到中正紀念堂,或從桃園市政府到大廟景福宮的距離),並且以不浚挖、不填地的方式建港,工業港用棧橋與工業區連接,經濟部強調這樣就可以避開沿岸的藻礁。

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Photo Credit: 行政院 提供

如果執行外推方案,三接完工日期將延後2.5年,預計在2025年6月供氧、另外預算增加150億元。

總統蔡英文也承諾,除了中油每年2000萬元保育周邊環境與藻礁,未來還會有10億元基金做生態跟藻礁保育基金,中油更架設鏡頭24小時直播大潭藻礁區, 要民眾「眼見為憑,三接沒有蓋在藻礁上?」

但護礁聯盟主張,蓋棧橋的時候需要建水下橋墩,仍會破壞底下的礁體;另外防波堤外推1.2公里,經濟部說已經離開藻礁區域,不過護礁團體認為等於將海域圍起來,是一個封閉的狀態,影響水流、漂砂,會讓礁石長不好。

雖然經濟部根據成功大學的水工模擬報告,建防波堤會讓水流速度變快,淤沙將比沒有建港的狀況好,但護礁團體仍認為,蓋天然氣接收站對當地的影響,無法預測,可以肯定的是,工程做下去環境一定會改變,他們認為,如果現在的生態是好的、正向的在發展,就不應該改變環境。

外推方案對當地造成的影響,雖然不能跟「完全沒有建」好,但至少比原本的方案好,為什麼環團不能接受?

護礁團體不能接受外推方案,除了不能保證完全對生態零影響,還有3個原因:

  • 到處蓋天然氣接收站,破壞自然海岸線外,未來可能造成大量接收站閒置。
  • 三接海象不佳,未來天然氣運送船恐怕無法進港。
  • 程序不正義,2018年環評在官派委員護航下過關,為環評制度立下壞先例。

護礁團體認為,天然氣接收站無限制的一直蓋下去,現在除了三接,現有的台中、永安接收站在擴建,基隆協和第四接收站在環評、台電自建的台中接收站(五接)已經在動工、未來麥寮也要蓋六接,根據學者估算,台灣要在2050年達到「淨零碳排」,預估到時這些天然氣設備將閒置六成,造成浪費。護礁團體希望接收站蓋少、但讓每個接收站都發揮最大的價值。

其次,三接環評當年通過,也被認為是政治力介入的結果。2018年,當時台灣有2起重大環評案再審查,一個是觀塘環境差異影響評估案,另外一個是深澳燃煤電廠環差案,當時的行政院長賴清德表示,如果三接蓋下去,當時飽受爭議的深澳燃煤電廠就不用蓋,三接環評後來在在8名學者環委缺席、但官派代表出席的情況下,翻轉了專案小組建議的「退回主管機關」結論,正式通過,行政院也在5天後,宣布深澳電廠停建決議。

支持珍愛藻礁公投的台灣蠻野心足生態協會理事長、律師陳憲政認為,三接本來就不應該蓋在觀塘,現在提出的外推方案,就像是說先過關再說、之後再慢慢修,台灣未來還會有很多個開發案,不希望每個案子都走向三接的後塵,「如果我們一直容忍這種情況發生,反正是先通過在說,為什麼還要有環評?」

再外推方案目前還需要通過環保署的環差審查,是否應該將這樣的專業留給專業的審查委員,而不是一般民眾?護礁團體認為,環差有一個問題,只要新方案(再外推方案)比原來的方案好,依照程序來說就會通過,如果只做環差程序,對環境整體的影響評估是不夠的。

第三,支持珍愛藻礁公投的律師蔡雅瀅指出,觀塘港一帶海象不佳,過去有好幾次因為風浪過大,天然氣的運送船無法進港。蔡雅瀅表示,中油不斷放寬對風速、波高的作業標準美化數據,從早期一年只有191天可使用,最終提出341天可以使用的報告。

不過中油表示,中油已在天然氣船的航安實務上累積了豐富的經驗,與各別港口不同的特性,是綜合海象條件、港口特性與航安實務,才將觀塘港的安全標準訂定為風速15m/sec、浪高2.5m。並強調前後在觀塘港的操船模擬過多次,才訂出此安全標準。

為什麼公投主文說,天然氣接收站要搬到「離岸5公里」?

離岸5公里,就是護礁團體主張的藻礁生長範圍。不過究竟是不是離岸5公里都是藻礁?中油和護礁團體的說法不一。

中油在今年10月發佈新聞稿,表示公投提案方是憑碩士論文的推論,就質疑工業港海底離岸5公里都是藻礁。中油說,他們後來委託國內多個專家團隊、運用多種調查方法進行綜合分析,結果發現,礁體最多只到水深18公尺的海域,最遠離岸約1.7公里的海底就沒有礁石分布,也因此外推方案已經避開藻礁範圍了。

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Photo Credit: 經濟部 提供

但護礁團體質疑,中油新聞稿只公布結論,沒有公開生態調查資料,現在的這個說法也和中油2018年的環評內容有落差。根據中油2018年環評報告,透過水下遙控載具ROV攝影成果,當時水深20公尺都顯示有礁體分佈。

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根據中油2018年環評報告,透過水下遙控載具ROV攝影成果,當時水深20公尺都顯示有礁體分佈。(截圖自中油2018年環境影響說明書)

護礁團體也強調,經濟部一直以來的說法將重點只放在「礁體」上,認為只有礁體才需要保護,但2018年環評專家委員初審會議結論是,港區開發會實質影響藻礁和珊瑚的生態,對整個生態系有重大影響,應該評估影響的是三接興建對整個生態系的影響。

這麼重大的題目拿來公投適合嗎?

護礁團體與中油質疑的報告內容彼此不符,沒有交集,雙方也各自有專家代表背書,這讓一般民眾要怎麼判斷?這麼重要的題目,交給大眾決定好嗎?

公投的好處是,無論結果是過與不過,這件事已經喚起大眾的討論,嘗試了解生態評估、了解用電需求,無論結果如何,都將大家的眼光聚焦在開發案必經的過程上,知道我們國家現在發展的狀況是怎麼樣進行的,之後的開發案,在生態與產業發展上,我們或許能學習,越來越能從中找到平衡。

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核稿編輯:楊士範

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