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不想跟著黨投票!2021公投你該知道的事

全民公投作為一種「直接民主」,我們可以更好的實踐民主、決定公共事務嗎?

2021/12/19 ,

新聞

李秉芳

Photo Credit: 中央社

李秉芳

當過小編、文案、企劃,寫字的人。現為關鍵評論網記者。

我們想讓你知道的是

國立中興大學國家政策與公共事務研究所教授李昌麟直言,台灣的公投目前仍然停在「選舉」,多數的政黨、媒體和人民都沒有搞清楚這兩者的差別為何,所以在這次公投,依然看到政黨動員而多數中間選民面對專業議題無所適從,因此對公民的教育和公投制度改革完善,都是未來非常重要任務。

4大公投在昨(18)日落幕,從10月開始的「四個同意」、「四個不同意」也終於告一段落。這是台灣第4次舉辦公民投票,也是公投第一次脫離選舉舉辦。不過台灣的公投走到今天,依然充滿傳統選戰的影子,藍綠兩黨積極動員、民眾理解有限卻得面臨重大政策的決議,社會對立升高等許多現象,都讓人開始思考,到底哪些題目適合公投?誰可以發起?公投的門檻現在是否太低?為什麼公投反而讓社會更對立?

為什麼公投明明是「直接民主」,卻更容易被少數人操控?

政大法律系副教授林佳和在其專文〈直接民主在德國:一個初步觀察〉中,針對公投的「理想與落差」做了分析。他指出,幾乎所有觀察者都承認,直接民主的基本假設:「在此理想社會中,每個公民都自由而不受影響的決定是否投票,以及如何投票」,現實上根本不存在。相反的,對於想要達成目標、同時使不同意見「胎死腹中」的政治團體來說,多少人去投票算通過的「比例」問題,無疑充滿操弄運用的空間。

林佳和在專文中表示,部分政治學分析指出,直接民主至少從實踐經驗看來常為「尖銳的多數決民主工具」,有「形成多數暴力」的極大潛力,同時對於激情與利益(passions and interests)常無招架之力。

法國政治學家盧梭假定所有個人都是中立的、彼此獨立行動的,有認識普遍利益的能力,也會根據這些認識投票。許多改革主義理論都假設「更多的民主,會帶來更少的不平等」,然而經驗卻顯示,更多的直接參與,只會支持更多不平等。

直接民主倡議者要求的是「產出的政治」,但不具專業知識的人民很難有能力「參與」,連「政治上的行動」都很困難。而且直接民主對消極的人民特別具有吸引力,他們通常不願在公共言論平台中表達自己的想法,而是囫圇吞棗的認為,政治體系一定會接受他們的意志。

結果可能導致直接民主不是對抗菁英統治,或達成均等政治目標的萬靈丹,反而更強化它。因為政治上的少數,傾向利用直接民主作為手段,試圖達到一局面:多數對於自己所造成的政治結果既要負責、又不需要負責;而少數不但繼續作為反對派,也同時變為另種形式的「反政府」。

對於參與直接民主的選民來說,他們經常沒有能力看清這樣的情境。有學者認為,直接民主如果「操作得宜」甚至可以把直接民主的參與消滅掉,這也稱為「政黨國的矛盾」:政黨國家的成份越高,直接民主的修正功能就越重要,以提高體系的回應能力,但同時政黨也就越容易操縱直接民主用於有利自己之處,最後減損直接民主的公信力。

中央研究員法律研究所研究員蘇彥圖也指出,也許是因為台灣過去公投門檻極高,被鎖在「鳥籠」中,所以大家對公投懷有較浪漫、質樸的想法;覺得好像人民可以直接當家作主,人民自主決定,也不該有政黨對決、政黨綁架選票。但現實上,台灣有近半公投都是政黨提出的。包括在2018年門檻下修前,藍綠兩大黨更在公投提「對案」,到了今(2021)年的此刻,也有2個案由國民黨提出,針對的都是日前在立法院因居於少數,阻擋無效的法案。

蘇彥圖表示,目前在代議民主制度下,在野黨只能一直透過議事程序阻擋,但不能主導自己的政治議程,但是在公投可以。因為公投對提案人、對題目的審查都非常有限。一但通過初步審查,又有能力很快完成連署,一成案就會走上全民投票。對在野黨來說,公投就是個很好的政治議程設定工具。而其他未握有政治權力的公民團體,例如黃士修和保護藻礁的環團,也能將自己最重視(但對國家整體發展不一定最重要)的議題,透過公投拋到全國政治舞台上。

蘇彥圖更進一步指出,公投每一題都是「單一選項」,民眾投票時很難全盤考慮國家整體發展的方向。但代議士每個人手上都非常多議題同時要處理,在國會或是行政機關中針對政策和資源分配的討論也都是通盤的,公投卻不是。當每個人都有權拿自己覺得最重要的議題出來,奪取珍稀的公共討論資源,這恐怕就會造成「社群的悲劇」。

從2018年的「對決公投」到2021年的「藍綠對決」

台灣過去只辦過3次全國性公投,前兩次分別是於2004年與2008年,這2次都因為投票率過低,未曾有公投案通過。2018年被稱為「公投元年」,因前一年《公民投票法》通過修法,大幅降低了提案人數、連署人數、通過票數等門檻,使得此次公民投票成為國內公投史上成案數最多的一次,也終於首次有公投議案獲得民意投票支持通過。到了今年,已有20個公投案投過票。

在2018年時,就開始出現質疑公投的聲音。那一次的公投從開始連署到成案,更是出現大量「死人連署」「造假連署」等爭議。一直到了投票當天有不少民眾才開始研究公投題目,帶著小抄投票;等公投結果出爐後,又有很多民眾批評,政府沒按照公投結果行事,認為自己投下的一票應具有更高的影響力,但最後未被實現。

而到了今年,公投在藍綠兩黨高度動員下,儼然變成政黨基本盤的對決。中間選民投票的意願低於各黨支持者;加上議題複雜,許多民眾難以理解;很多人又開始擔心,公投是否變成藍綠兩大黨的基本盤在對撞「四個同意」和「四個不同意」,原本應該有的公共討論遭到壓縮、該參與的全民更加無所適從。

從2019年就開始發起「走出同溫層上街聊」行動山棧花成員之一的紀鈞庭表示,2018年公投時他因為在海外留學未能回台投票,當時對同性婚姻議題的投票結果感覺很衝擊,因為他心目中理所當然的平權議題都未能如願通過,2019年回台後開始加入「街聊」志工培訓;他坦言以前自己是立場較激進的人,一開始溝通就想說服別人,但因為加入街聊行動,發現這種狀態很難真正與人開啟對話,他學習溝通技巧,發現應該從傾聽、貼近對方生活經驗的切入點談起,現在他越來越能和「不同」的人溝通說話,也不會發生衝突。

紀鈞庭也表示,去街上找路人聊公投時,很快就發現大概有七成的人都不像他那麼關心公共事務,對於公投議題也不太了解,但他認為,「與其質疑公投,不如多花力氣,讓公民教育更普及,更多人可以理解公共議題。」雖然他承認這非常困難,但公投作為一種直接民主,他依然認為這是個好的方式,可以制衡、彌補代議政治對民主可能造成的威脅和不足。

公投該怎麼更好?

林佳和指出,德國公法學者Udo Di Fabio曾說,

直接民主,要說它是激情煽動者的犒賞,不如說是一帶著某種副作用的解藥,解代議民主問題的藥。(從醫學上來說,有什麼解藥會沒有副作用呢?直接民主倡議者Ottmar Jung說道)」。

在學界,對直接民主的讚許與批評都有。有些人認為直接民主可以帶來更好的回應、使辯論更具專業、有助於人民的政治教育、可帶來更具彈性與更好的政治。當然批評也同樣存在,例如對美國的直接民主經驗,特別是相當活躍的加州,公投經常淪為反國家主義的民粹,用來作為防堵國家所進行之社會整合、排除主流族群所不喜歡的少數者的工具。例如1994年11月,加州公投否決了對非法移民的公共急難給付。

林佳和更直言,「進步派」最好不要期待公投可以在推動進步議題上發揮多大效用;公投很容易變成一小群掌握資源的人為了特定議題發起,最後卻造成整個社會被綁架;以瑞士這個1年投票4次的公投大國為例,其健保制度比德國這個沒全國公投的國家,慢了將近100年才實施。因為每次公投這題,就會有藥廠砸重金請公關公司操盤宣傳,反對健保給付相關的制度,最後反而拖累了整體社會走向進步派期待的「公平正義」的進程。

但林佳和文中也寫道,如同Gebhard Kirchgässner/Lars P. Feld/Marcel R. Savioz所做的提醒:不該總是拿最理想的間接民主環境與條件(偏偏根本不存在)檢驗與批判直接民主,也不該拿個別公投的結果,倒果為因的論斷直接民主的好壞。

國立中興大學國家政策與公共事務研究所的李昌麟教授就對公投有相對高的期待,他認為公投最終可以更讓台灣成為更成熟的公民社會,而且充分彌補代議政治的不足;但他也直言,台灣的公投目前仍然停在「選舉」,多數的政黨、媒體和人民都沒有搞清楚這兩者的差別為何,所以在這次公投依然看到政黨動員而多數中間選民面對專業議題無所適從。因此對公民的教育和公投制度改革完善,都是未來非常重要任務。

蘇彥圖舉例,過去有個公投審議會,但當時大家都不喜歡,因為很多提案在公審會就被擋掉。後來在2017年修法時就廢除公審會,但公投案還是必須依《公投法》審查,審查就變成中選會的工作。然而中選會其實是個負責選務執行的技術性機關,包括選務人員的招募訓練、投票所的規劃設計;李昌麟也認為,中選會並沒有足夠的能力和專業,進行公投案的審查。

以這次為例,就有很多民間團體指出,公投提案的理由書內容有錯,但中選會卻沒能扮演把關角色去進行專業審查。民團只好告上法院,但法院可能也不想介入,就變成一開始提案就有制衡不足的疑慮。以國外為例,例如在美國某些州和瑞士,公投通過後發現違反憲法,法院也可以宣告公投失效,但台灣也沒有這樣的機制。

李昌麟指出,義大利是個1970年代就有公投的國家,過去公投也常被政黨給綁架,成為互相對立的政治武器,提案方拼命催票,反方則透過不投票來杯葛(因義大利公投通過門檻為50%相對高);後來他們不斷修正公投制度,其中一個他認為十分關鍵的,就是讓舉辦選舉和公投的主管機關分開,設立一個獨立機關來處理公投,增加公投的正當性和可信度,同時也能教育人民,「代議制度」和「直接民主」的不同。

這點東海大學政治系教授沈有忠也認同,他建議可以各黨推選代表,或是由司法體系如法官大法官,來實質審議公投提案。而非像現在只有「形式審查」,也許很多題目不需要耗費這麼多資源訴諸全民公投才能解決。

蘇彥圖也提出,拉長公投的討論時間,也是公投流程設計的重要考量。一個公投從開始連署到投票,應該要有足夠時間讓選民可以充分理解、討論其公投通過後的可能後過,舉辦更多的說明會和辯論會,給民眾更充分的資訊,讓民眾對複雜的政策選項深思熟慮後做出決定,才符合公投的本意。

雖然這次公投結果出爐後,力推「四個不同意」的國民黨主席朱立倫表示未來不會再有公投能通過,直批「公投已死」。但沈有忠表示,這種說法太過悲觀,也言過其實。透過各種方法優化公投,降低人民參與直接民主的門檻,讓公投更能符合台灣討論公共議題的需求,這些都是應該藉這次公投,把握機會積極檢視並採取行動。

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核稿編輯:翁世航



不想跟著黨投票!2021公投你該知道的事:

2021年12月18日,台灣將有4個全國性公投案登場,這些案子涵蓋的層面包括食品安全、能源轉型、生態保護、國際經貿和民主制度,這也是第一次台灣舉行一場「只有對事不選人」的全國選舉。面對這些複雜的議題,各政黨紛紛強力動員同意或不同意;而你想好該怎麼投票了嗎?在投票之前,請和我們一起更全面了解正反方的觀點,每個公投案的爭議,以及可能產生的影響。

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