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911事件20週年

【911事件20週年】小布希替美國20年來的中東政策,定下「路徑依賴」的反恐宿命

2021/09/09 ,

評論

謝宇棻

Photo Credit: Reuters / 達志影像
謝宇棻

謝宇棻

醉心政治、宗教、語言及各種容易引發衝突之元素的平凡人。

我們想讓你知道的是

911以後美國的輿論、媒體與決策者之間,興起一股愛國主義的氛圍,有利小布希總統在幾乎沒有有效異議的情況下,對「恐怖主義」宣戰;儘管國內外很快就有了反對的聲浪,但反恐的決策結構與法規一旦成形,似乎就為之後的政策甚至是繼任政府的決策定調,讓他們都走上了「路徑依賴」的宿命。

2003年4月9日,在伊拉克首都巴格達的菲爾多斯廣場(Firdos Square),美國海軍陸戰隊以裝甲救濟車,將一尊12公尺高的海珊(Saddam Hussein)總統銅像拉倒;被通知趕到當地拍攝這一歷史性時刻的許多國際媒體,捕捉到現場歡欣鼓舞的伊拉克民眾。

在那些日子,國際媒體捕捉到不少在街頭慶祝解放巴格達的民眾,有些人向路過的美軍或美國記者致謝,有些人則手持美國國旗與感謝美國的標語;那時,美軍帶領聯軍攻打伊拉克才不到一個月,軍事的成功似乎伴隨當地人民的支持。

不過這樣的光景並沒有持續太久,伊拉克各地開始陷入混亂,不斷傳出搶劫與動亂,反美的情緒也逐漸高漲;2004年3月31日,四名受僱於私人軍事暨安全顧問公司「黑水國際」(Blackwater Worldwide,現更名為Academi)的美國傭兵,在伊拉克中部城市費盧傑(Fallujah)執行運送貨物任務時遇襲死亡,四人的屍體被武裝份子及民眾拖出車外,並遭到毆打、焚燒,焦黑的屍體還被遊街示眾,最後被掛在一座橋上。

2012年9月11日利比亞時間晚間將近10點,位於該國第二大城市班加西(Benghazi)的美國領事館,遭到當地伊斯蘭武裝份子「伊斯蘭教法虔信者」(Ansar al-Sharia)攻擊;不到幾小時後的隔日凌晨4點,不遠處隸屬美國中央情報局(CIA)的一棟建築物也遭受襲擊,兩起攻擊造成包括美國駐利比亞大使約翰・史蒂文斯(John Christopher Stevens)在內的四人喪生。

今(2021)年8月30日,阿富汗首都喀布爾(Kabul)當地時間晚間11:59,最後一架美國軍機離開喀布爾國際機場,象徵美軍在阿富汗戰事開始20年後,全面撤出該國;過去幾日,重新奪回政權的塔利班(Taliban)成員及支持該組織的民眾走上街頭,慶祝他們從外國勢力手中,解放阿富汗。

911事件發生至今,20個年頭過去,美國經歷包含共和、民主兩黨在內共4任總統,儘管他們有著迥異的人生經歷、世界觀、及對中東事務的願景,但在中東政策及結果上,似乎都有些殊途同歸;美國在不少中東民眾或團體心中,似乎仍是侵略者的象徵。

在上述提及的三個、美國先後採取軍事行動的國家、及其他許多中東國家,反美勢力持續有著不小的市場。儘管包括近期近乎災難式的阿富汗撤軍在內,美軍已經走在減少對中東直接軍事行動的道路上,但美國政府仍不斷向區域盟國送上軍火及金援,以達成其區域目標。

由於現任美國總統拜登(Joe Biden)上任不到一年,本文主要針對911事件後的3位美國總統:小布希(George W. Bush)、歐巴馬(Barack Obama)及川普(Donald Trump),分析在這3位總統帶領下,911事件如何形塑美國對中東的外交政策,及這些政策反映哪些意識形態。

說到底,911事件可以被視為美國對中東外交政策的「機會之窗」或「關鍵節點」,讓上世紀90年代後冷戰時期,美國政策圈就其國際社會角色變遷的辯論結果,得以具體化。

然而很快地,這些政策招來國內外反對聲浪,包括小布希在內的歷任總統,在意識到美國政策不受輿論歡迎時,卻因為政策上的「路徑依賴」,難以從現行政策的大方向上做出重大變革;就連唯一看來較不受傳統束縛的川普,在處理中東事務時,似乎仍沒有跳脫美國制策者長期以來的世界觀及自我認知。

何謂「中東」?

在分析華府的中東外交政策以前,必須首先釐清所謂「中東」在地理上涵蓋哪些國家。

一般日常用語及制策者口中所指稱的「中東」(Middle East),多指西亞包括阿拉伯半島、美索不達米亞、位於地中海東岸的黎凡特(Levant)、包含埃及、利比亞、突尼西亞、阿爾及利亞及摩洛哥在內的北非地帶、以及位於歐亞交界的土耳其。

有些文獻會用「中東與北非」(Middle East and North Africa,MENA)來指稱這個區域;有時,所謂的「MENA」區域還會包括像是茅利塔尼亞、蘇丹及索馬利亞等其他西非、北非國家。不少學者、分析家或媒體評論者,也會將位於南亞的巴基斯坦及阿富汗列入被稱為「大中東」(Greater Middle East)的分析單位。

在美國聯邦政府預算或官方報告中,所謂的中東多為前段所提到的第一種定義;但一般在政策分析、文獻及媒體上,也常看見將阿富汗、巴基斯坦包含在中東的範疇中。

考量現行政策、官方與媒體常見分析單位、及篇幅限制等因素,本文將分析範疇定義為阿拉伯半島、美索不達米亞、黎凡特、土耳其、包含埃及、利比亞、突尼西亞、阿爾及利亞及摩洛哥在內的北非地帶、及位於南亞的阿富汗;筆者將視脈絡及探討議題,以國家為單位,舉例探討美國政府在後911時代對中東的外交政策。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

美國中東政策的簡略歷史脈絡

如同美國對世界其他區域的政策一般,第二次世界大戰後,美國的中東政策隨即成為冷戰下(一般而言是定義為1947年至1991年)對抗蘇聯政策的重要環節。

為了阻止共產政權擴張、對抗親俄政府,華府與包括約旦、沙烏地阿拉伯、土耳其、伊朗及以色列等幾個中東國家形成戰略性聯盟;但這些國家不是獨裁或專制政府當道,就是在人權議題上常在國際間引起爭議,因此這些聯盟關係也讓美國這個號稱民主自由世界的共主,略顯尷尬,歷任華府主人也必須對這些國家的內政及人權問題睜隻眼閉隻眼。

上世紀70年代晚期開始,幾項區域重大事件,促使美國對中東政策發生一些改變;首先,1978年,埃及成為第一個與以色列簽訂和平協議的阿拉伯國家;同年,伊朗革命爆發,推翻了親美的巴勒維國王(Mohammad Reza Pahlavi);隨後伊朗與伊拉克陷入長達8年的兩伊戰爭;1979年蘇聯入侵阿富汗。

結果,華府間接地涉入兩伊戰爭及蘇阿戰爭這兩場區域軍事衝突,不僅向對抗蘇聯的阿富汗武裝份子提供資金及彈藥等援助,多年後解密的情資顯示,美國政府在兩伊戰爭時期,秘密向伊拉克海珊政府提供武器及情資。

此外,在伊朗革命後崛起的領袖何梅尼(Ayatollah Khomeini),帶領該國與美國瞬間變成了死對頭,美國也成了柯梅尼口中的「大撒旦」(Great Satan)。

在這樣的背景之下,以色列、土耳其、與幾個被稱為是「溫和阿拉伯國家」(moderate Arab states,一般來說包括約旦、埃及與沙烏地阿拉伯)的中東國家,成為美國在該區傳統上的盟友;但就如同前文已經提及的,這些國家在內政與人權紀錄上,不時讓號稱擁戴民主自由的美國,有些站不住腳。

在蘇聯垮台後的上世紀90年代,美國瞬間失去長期在軍事及意識形態上的主要敵人,成了國際間「新世界秩序」下的唯一強權,國內政界及學界展開了有關美國在後冷戰時期國際角色的辯論,此時,被稱為「自由國際主義」(liberal internationalism)的思潮乘勢興起。

粗略來說,自由國際主義帶有威爾遜主義(Wilsonianism)的色彩,主張美國作為後冷戰時代的唯一世界強權,有責任藉由外交與多邊主義,推廣民主制度及自由市場經濟;必要時則可使用武力達成此目標。

上世紀90年代的國際秩序,恰巧讓美國的這種自我形象與自由國際主義看來有些暢行無阻,美國政府不僅成功地以道德理由帶領聯軍介入波灣戰爭,還成功地斡旋了以色列與約旦的和平協議,儘管最後沒能產生以巴和平協議,卻也留下幾位以色列領袖與巴勒斯坦領袖阿拉法特(Yasser Arafat),並肩同坐的歷史性畫面。

蘇聯的垮台終結了冷戰,而足以挑戰美國的強權又尚未興起,這或許讓世界有著民主制度與資本主義終將獲勝的錯覺,也讓華府主政者及美國民眾誤以為,自由國際主義的確是對抗敵對意識形態及其勢力的不二法則(註1);因此,911攻擊這般戲劇性的事件發生後,這樣的態度似乎是再自然不過的反射動作。

911攻擊事件:21世紀的珍珠港事變?

2001年9月11日美東時間上午將近9點,一架民航客機撞上位於美國紐約市曼哈頓下城的世貿中心北塔;17分鐘後,另一架民航客機撞上南塔。

20年前的這個週二早晨,19名蓋達組織(al-Qaeda)成員或追隨者共劫持了四架民航機,除了撞上世貿中心的兩架飛機,第三架撞上位於維吉尼亞州的國防部五角大廈、第四架在機組人員及部分乘客的奮力抵抗下,最後在賓州的一處鄉間墜毀;四架飛機上所有人身亡。這起所謂的「911攻擊事件」,造成將近3000人死亡、超過2萬5000人受傷,其中多為美國平民(12%的死者為外籍平民),部分為參與救援的警消人員。

911攻擊事件是自1941年珍珠港事變後,美國本土首次因外國勢力攻擊造成重大平民傷亡;且部分事件發生在美國最繁華的商業重鎮之一,除了人員傷亡,還造成嚴重的經濟損失;戲劇性的畫面,透過媒體即時傳播,在美國全國上下、甚至國際間都造成極大的震撼。

當時就任不到一年的美國總統小布希,於美東時間當晚在白宮橢圓形辦公室向全國民眾發表談話,他將這起攻擊形容為邪惡勢力攻擊美國的自由民主及生活方式;也向「恐怖份子」及藏匿他們的幫凶提出警告,表示他將與盟國一起擊敗「恐怖主義」。

9月20日,在事件調查結果更為明朗化後,小布希在國會參眾兩院發表演說,直指蓋達組織及包庇該組織的政權,為911事件的罪魁禍首。

  • 影片解說:小布希總統於2001年9月11日對全美民眾發表演說

為了向非國家行為者的「恐怖主義」宣戰,美國國會通過現今看來可說是惡名昭彰的《授權使用軍事武力共同決議案》(Authorization for the Use of Military Force,AUMF)。9月18日,參議院98:0、眾議院420:1表決通過該決議案;投下贊成票的眾多國會議員包括當時為紐約州參議員的前美國國務卿希拉蕊(Hillary Clinton)、及時任德拉瓦州參議員的現任總統拜登。

  • 推特解說:當年獨排眾議對AUMF投下唯一反對票的芭芭拉・李(Barbara Lee),於2020年在推特上回憶這段往事

隨著AUMF的通過,小布希政府聯合幾個盟國陸續向阿富汗及伊拉克出兵;一般認為,這項法案成了小布希及繼任政府在反恐事務上各種濫用權力的依據,從惡名昭彰的關塔那摩灣拘押中心(Guantanamo Bay detntion camp)、無人機攻擊、到非常規引渡等;多年後,許多評論者對小布希政府的批判尤其激烈,抨擊他藉911事件擴充行政權力、拓展美國在中東的影響版圖。

然而,911事件後,全美上下瀰漫哀悼與憤怒的各種複雜情緒,小布希和世貿中心所在地紐約市市長朱利安尼(Rudy Giuliani),都在事件發生後獲得極高的聲望,小布希的支持率一度飆升到90%;包括希拉蕊與拜登在內的跨黨派主流政治人物,紛紛對「恐怖份子」放狠話。

唯一在AUMF表決時投下反對票的加州聯邦眾議員芭芭拉・李,受到國會同儕、媒體、甚至輿論的強烈批判;表決進行前,芭芭拉・李在國會發表了反對AUMF的演說;演說結束後,在她的辦公室等待她的,是各種抗議電話、信件、電郵、甚至威脅。

  • 影片解說:芭芭拉・李2001年9月14於國會發表的演說

20年過去,在媒體及輿論對小布希政府,以及環繞他身邊、包括副總統錢尼(Dick Cheney)在內、被稱為「新保守主義者」(neoconservatives)的眾多幕僚,出兵阿富汗及伊拉克的決定大加撻罰之際,很少人記得,當年唯一有勇氣對AUMF投下反對票的國會議員,面對如何龐大的輿論壓力。

不論珍珠港事變是否真為911事件的恰當類比,兩個事件呈現一項對比:在日本偷襲珍珠港後,美國放棄孤立主義,投入第二次世界大戰,但當年那場戰爭有著相當具體的敵人;911事件後,並沒有百分之百具象化的「恐怖主義」成為小布希政府及繼任政府心目中的敵人,儘管美國政府試圖認定「全球恐怖組織網絡」及支持或包庇之的「流氓國家」為反恐之戰下的具體目標,但這樣有些廣泛的目標,仍然增加這場戰爭的難度;此外,怎麼處理所謂的「流氓國家」或其政權,也牽涉到國際輿論及國際法等問題。

反恐之戰:阿富汗、伊拉克、敘利亞、利比亞

911發生後,美國對中東政策上,一個非常鮮明的轉變,可說是直接的軍事行動。

如上一段結尾提到的,911事發之後,美國政府所認知的「敵人」,就是像蓋達組織這樣,針對美國平民發動攻擊的「恐怖組織」、及扶植或包庇之的「流氓政權」;但是如何在不違反國際法上,向「非國家行為者」發動戰爭,成了政府上下的一大難題。

2001年10月,小布希政府以阿富汗的塔利班政府窩藏蓋達組織為由,聯合盟國出兵阿富汗,揭開了「反恐戰爭」的序幕;11月,小布希在一場與法國總統席拉克(Jacques Chirac)的聯合記者會中,於致詞時說出了「你要麼是跟我們一夥,要麼是與我們作對。」這句名言,反映了反恐戰爭下,宛若冷戰時期要各國選邊站的心態。

在隔(2002)年1月底的國情咨文演說中,小布希提出了「邪惡軸心」這個概念,點名北韓、伊朗、伊拉克為邪惡軸心國;幾個月後,小布希幕僚補充道,古巴、利比亞、敘利亞為「邊緣邪惡軸心」的流氓國家;2003年,美軍聯合盟軍入侵伊拉克,這次的罪名是伊拉克的海珊政權擁有大規模殺傷性武器,且為蓋達組織成員提供訓練;事後證明,這些指控是根據錯誤的情資。

就一開始的宣示目標而言,阿富汗與伊拉克戰爭都迅速地各自有所斬獲;阿富汗的塔利班政府在聯軍入侵不久就逐漸失掉各地控制權,2001年年底,卡爾扎伊(Hamid Karzai)被選為阿富汗過渡政府(Afghan Interim Administration)主席;2003年5月,小布希宣佈伊拉克主要作戰任務已經結束;同年12月,海珊遭美軍捕獲的狼狽樣,被新聞媒體傳送到世界各地。

然而,塔利班與海珊的失勢,讓阿富汗與伊拉克境內各派武裝份子蠢蠢欲動;兩個政權先前可說維持相對穩定的統治,在他們下台後,這樣的穩定馬上消失,取而代之的是混亂與內戰般的內部武裝衝突。

後塔利班時代的阿富汗與後海珊時期的伊拉克該如何治理,華府決策者似乎沒有充足的具體計畫,且派出的高階外交人員與決策者,往往缺乏對當地語言、文化、歷史的認知。美軍所抓捕的恐怖份子也成為讓其頭痛的問題,如何關押、如何審問等各種細節,華府決策者在採取軍事行動以前,似乎並沒有全盤的計畫。

或許更重要的是,美軍可以憑藉優異的軍事力量殲滅其眼中的恐怖份子及扶植者,但他們無法消滅這些人留下的思想;仍有支持者前仆後繼地承繼這些意識形態,並願意拿起武器,為這些「信仰」而戰。在幾個反美政權被取代的國家中,反美的民間聲浪或團體數量似乎不減反增,相較911事件發生之時,現在被美國國務院列為外國恐怖組織的數量是當時的四倍

不少人認為,阿富汗戰爭比伊拉克戰爭更具有正當性,因為事後證明,海珊握有大規模殺傷性武器及其與蓋達成員的關聯,都是來自不實的情資;也有人主張,小布希及身邊親信多為新保守主義者,這些決策者對極端份子的憎惡,及對民主的堅貞信仰,讓他們不惜以武力侵略的方式,推翻他們心目中擁戴恐怖主義的政權。

事實上,不少評論者主張,小布希幕僚認為,當年老布希(George H. W. Bush)在波灣戰爭中,給伊拉克海珊政權留下活口是個錯誤,2003年的這場戰爭,是他們找藉口完成當年老布希未竟的使命。

這些說法當然都頗有根據,但追根究底,前文提到在上世紀90年代美國政策圈所興起的自由國際主義,其實在911事件以前就已經在醞釀,911似乎提供了一個觸發點,恐怖份子對美國本土的直接攻擊,讓一股敵對意識形態變得具體化,導致美國這個「善霸」(benign hegemon)不得不出手;在繼任小布希時宛如其對照組的歐巴馬,最後似乎也難逃這種「美國老大哥得到世界各地主持公道」的政策指導核心。

歐巴馬在競選期間與上任初期,都曾信誓旦旦地表示,自己要終結美軍深陷在中東的戰事泥淖;可以看得出,他力圖挽救美國在國際與中東的形象;在著名的「開羅演說」中,他提到自己如何希望帶領美國與穆斯林世界進行和解;在就任初期對中東政策中,他似乎也相信,撤出美軍在中東戰區,能讓美國免於蓋達組織等恐怖份子對美國在中東地區進行干預的指控。

然而,歐巴馬不僅未能終結美軍在阿富汗與伊拉克的作戰任務,還讓美軍先後陷入利比亞與敘利亞的軍事衝突中;在他任內,美軍雖成功擊斃911事件幕後主腦賓拉登(Osama bin Laden),但美國在歐巴馬的帶領下,可以說更加深陷在中東的幾項戰事之中;其中,敘利亞衝突還讓土耳其及歐洲多國開始面臨敘利亞難民的壓力。

歐巴馬卸任時,不少評論者開始討論,歐巴馬任內最大的錯誤,究竟是對利比亞抑或對敘利亞政策。

2011年,從突尼西亞開始,不少北非與中東的阿拉伯國家爆發大規模反政府抗議、示威行動,這股風潮也蔓延到利比亞,該國領袖格達費(Muammar Gaddafi)鐵腕地強硬鎮壓,引來聯合國的譴責與制裁,當年3月,北約及阿拉伯聯盟開始對利比亞政府軍進行軍事行動,但此一行動招致不少國際輿論的譴責,認為形同對利比亞的侵略。

在2011年敘利亞內戰開打時,歐巴馬曾警告阿薩德(Bashar al-Assad)總統,動用化武攻擊平民是美國政府設下的「紅線」,但是在歐巴馬放狠話四個月後,首度傳出阿薩德政府軍啟用化武時,歐巴馬卻沒有真的採取行動;直等到一年後,華府才聯合英、法政府,對阿薩德政府軍進行空襲。伊斯蘭國(ISIS)在敘利亞與伊拉克等地的崛起,又更讓歐巴馬政府在該區的軍事行動及原先目標進一步受挫。

至於繼任歐巴馬、畢生多為生意人的川普總統,在競選期間與上任初期的言論顯示一種幾近「孤立主義」(也有人形容為「直覺型半孤立主義」〔instinctive semi-isolationalism〕,其幕僚則自詡為一種「有原則的現實主義」〔principled realism〕)的世界觀,認為美國沒有義務到他國主持公道、浪費鉅額資金在這些軍事行動上。

不可否認的是,川普上任時的美軍,已深陷中東重大軍事衝突的泥淖中,長期的戰事早已引發民心厭戰;說穿了,川普接手的中東就是一塊燙手山芋,誰都很難捧得好;又遇到川普這樣一位不如前任擁有堅定中心思想的總統,外交政策上就變得有些更不可預測。

從結果論來看,儘管川普在對外軍事干涉上,持有某種孤立主義般的信仰,但遇到自己心中認定的頑強敵人,他似乎還是不吝出手,而且不顧國內外輿論反對;2020年1月,對在伊拉克的伊朗將軍蘇萊曼尼(Qasem Soleimani)進行的暗殺行動,就是一個例子。

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「邪惡軸心」中東老大哥:伊朗

在小布統及幕僚於2002年提出的「邪惡軸心」及「邊緣邪惡軸心」裡的中東國家,目前就只有伊朗政權仍算是屹立不搖,沒有遭到美國與聯軍入侵或推翻,或像是敘利亞的阿薩德政府一樣,仍在內戰中掙扎;相反地,伊朗鄰國在後911時期的各種動盪,特別是阿富汗塔利班政權與伊拉克海珊政權的垮台、敘利亞受連年內戰及伊斯蘭國勢力夾殺等情勢,反而讓相對穩定的伊朗獲利,甚至可趁亂在這些國家扶植一些親伊朗勢力。

但這對美國,及其區域盟國沙烏地阿拉伯等海灣國家與以色列來說,自然是個壞消息,歷任美國總統自然不能坐視不管,但小布希、歐巴馬與川普三人截然不同的世界觀,也主宰著他們對伊朗的不同政策取向。

環繞伊朗最重要的議題之一,莫過於該國的核武野心;如果小布希政府對伊朗政策可被歸類為「威脅、給苦頭」,那麼歐巴馬政府的方式可說比較偏向「利誘、給甜頭」;而川普主政期間,美伊關係可以說一度降到冰點;不少評論者甚至認為,德黑蘭當局在川普上任後,就開始等待他於下次總統大選中敗陣下來。

小布希政府延續先前政策,持續對伊朗進行各種制裁,並透過國際原子能總署(International Atomic Energey Agency,IAEA)持續對德黑蘭當局進行施壓。小布希任內曾幾次試圖循外交途徑,與伊朗就核武問題進行對話,但最後都因為雙方缺乏互信而無疾而終;在以敢言聞名的伊朗總統阿赫瑪迪內賈德(Mahmoud Ahmadinejad)於2005年上台後,更是讓美伊關係雪上加霜。(註2)

崇尚多邊主義的歐巴馬,在對伊朗政策上最為人談論的,莫過於在2015年促成了俗稱「伊朗核武協定」的《聯合全面行動計畫》(Joint Comprehensive Plan of Action,JCPOA),並解除對伊朗的經濟制裁。

眾所周知,2017年,剛上任的川普總統就宣布美國將退出《聯合全面行動計畫》,即美國對伊朗的政策又回到先前的威脅施壓,甚至是更高壓的方式;川普政府與包括以色列、沙烏地及海灣國家在內的區域戰略夥伴關係進展,也讓美伊關係更加惡化。

美國與其中東戰略夥伴:危險的平衡?

一般認為,自1960年代起(更精確的說,是從甘迺迪〔John F. Kennedy〕政府開始),以色列一直被視為美國在中東的特殊戰略夥伴及盟友,且這種看法是長時間不分黨派的,多數主流民主、共和兩黨政治人物皆如此;這除了意識形態的影響,當然也是冷戰的時代產物。

雖然歷任美國總統多矢言將在以色列與巴勒斯坦衝突上,扮演「誠實掮客」,不少巴勒斯坦決策者及民眾、其他中東國家、甚至媒體,常認為美國在以巴問題上偏袒以色列;這種氛圍也在中東不少民眾心中,種下對美國政府的芥蒂。

一些被視為「溫和派」且相對親美的阿拉伯政府,往往因此不得民心,也與他們在公開場合支持巴勒斯坦的言論有所衝突;在後911時代及中東各種衝突陸續爆發的脈絡下,更凸顯美以關係如何不時牽動華府與其他區域阿拉伯國家的關係,當然更牽制其與敵對國家如伊朗等,在關係上有建設性突破的可能性。

911事件發生後,小布希政府立即面臨一個難題:一方面,美國政府在反恐戰爭上,需要中東主要阿拉伯國家如沙烏地阿拉伯(註3)、埃及、土耳其等政府的支持;另一方面,又想繼續維繫與以色列的關係,甚至希望在以巴問題上能有所進展。

但兩個目標在不小程度上是相斥的,且在如蓋達這類恐怖組織挑起反美情緒之際,這些專制或獨裁政府也必須擔心國內的反美情緒及恐怖組織蠢蠢欲動,在這樣敏感的時機,這些阿拉伯政府自然會擔心與親以的華府走得太近。

讓情況更雪上加霜的,莫過於在911事件之前就已經爆發(2000年9月)、且持續將近5年的第二次巴勒斯坦大起義(Second Intifada);在其結束之後,以色列隨即於2006年夏天陷入第二次黎巴嫩戰爭;而巴勒斯坦這廂,2006年哈瑪斯(Hamas)在國會選舉獲勝,對美以決策者都是個意外且頭痛的消息,在美國試圖介入未果後,哈瑪斯於2007年、與長期領導巴勒斯坦的法塔(Fatah)爆發武裝衝突。

在這些接二連三的狀況下,一般認為,小布希主政下的華府,即便與以色列政府時不時發生齟齬(特別是當以色列政府主張,美國政府為了討好在反恐戰爭下的重要阿拉伯盟邦,而偏袒巴勒斯坦方時),但多數時候還是在如屯墾區等問題上,給予以色列外交、軍事及金援上的支持;這種情形在歐巴馬上台,且正好對上與歐巴馬不對盤的納坦雅胡(Benjamin Netanyahu)重回總理寶座時,有了一些轉變。

前文已提及,歐巴馬就任前後,試圖向穆斯林世界伸出橄欖枝,但這同時導致本來就對歐巴馬沒好感的納坦雅胡更加警戒。歐巴馬在2010年年初,公開反對以色列在東耶路撒冷阿拉伯區域興建猶太人住宅,而2015年美國聯合其他盟國,與伊朗簽訂前一段提到的《聯合全面行動計畫》,並解除對伊朗的經濟制裁,更讓對伊朗問題相當看重的納坦雅胡極為不爽。

即便歐巴馬任內的美國政府在各種外交、軍事及金援上,對以色列的支持與幫助大多一樣都不少,但歐巴馬上述種種行徑,以及他個人與納坦雅胡的不對盤,多少對美以關係造成影響。

繼任歐巴馬的川普上台後,可說是納坦雅胡這位以色列至今在位最久總理主政期間,美以關係的黃金時期,川普與納坦雅胡不僅個人關係良好,前者不受傳統束縛的行事風格,讓他能在對以政策上做出如承認戈蘭高地為以色列領土、將美國使館遷至耶路撒冷、及退出《聯合全面行動計畫》等較為突破傳統的舉動,自然都深得納坦雅胡之心。

更甚者,在川普政府的促成下,以色列與包括阿拉伯聯合大公國、巴林、蘇丹、及摩洛哥在內的幾個中東北非國家,進行關係正常化。

歐巴馬的理想主義、及其在實際外交政策上的困境,也反映在他與沙烏地阿拉伯統治者的關係上。歐巴馬在幾個中東國家的處理上,有時也不惜違背沙烏地的利益,如在2011年呼籲埃及總統穆巴拉克(Hosni Mubarak)下台、及2015年與伊朗簽訂《聯合全面行動計畫》,都讓沙烏地統治者不滿。

但是歐巴馬政府,卻又同時對干預葉門內戰的沙烏地提供諸多支持,也扶植親沙烏地的葉門武裝份子,以對抗葉門內部親伊朗的勢力;不過,即便在關係沙烏地利益的葉門內戰中出錢出力,歐巴馬不太隱藏他對沙烏地人權紀錄的不敢恭維,也讓沙烏地王室對他不滿。

反觀生意人頭腦的川普就在沙烏地就很吃得開,他對該國的人權問題一點意見都沒有,甚至在沙烏地籍記者哈紹吉(Jamal Khashoggi)於沙國駐土耳其領事館遇刺,且證據指向為沙烏地王室指使時,也沒吭聲;結果,川普任內美國與沙烏地的關係可說是蒸蒸日上,甚至在美國媒體宣布拜登擊敗川普當選新任美國總統時,沙烏地稍晚才對拜登獻上當選賀詞。

必須強調的是,美國與中東盟邦的關係向來是不失一些尷尬的;前文已經提及,由於美國政府、特別是上世紀90年代進入後冷戰時代後,持續標榜對民主制度及自由貿易的推廣,美國的幾個主要中東戰略夥伴都在民主制度及人權上,有為人詬病的問題,然而美國在政經、外交及區域戰略上,卻又深深依賴著這些盟國,這樣的兩難在帶有一絲理想主義色彩的歐巴馬任內最為明顯。

上任後不久,歐巴馬似乎就意識到,一方面自己很難偏離對以色列、沙烏地阿拉伯這些國家的依賴,但他心中所秉持的某些原則,卻又讓他很難不偶爾「暗罵」一下這些國家在人權等議題上的問題。這種糾結,導致美國對這些友邦該出錢出力不遺餘力,卻又給自己在這些國家的領導者心中留了個臭名,可說是吃力不討好;相較之下,一副沒有什麼中心思想的川普就似乎不受這樣的兩難侷限。

土耳其這個區域大國也是小布希反恐戰爭的主要盟友之一,土國也支持美軍帶領聯軍攻打阿富汗,但卻對2003年的伊拉克戰爭興趣缺缺,也沒有像小布希政府要求地,提供軍事基地給美軍使用,這造成雙方在911後反恐戰爭中的第一次重大嫌隙。

在小布希連任成功之後,美國與土國的關係又更為深化,雙方同意在幾項重大區域事務中合作,承認彼此的區域利益。不過,小布希政府在不少對土承諾中,最後都食言了,這也導致兩國在小布希任內的關係有著不少起起落落。

歐巴馬上台後,美土兩國關係持續進展,加上歐巴馬對穆斯林世界伸出的橄欖枝,似乎合土耳其領導者的胃口;而繼任的川普,在某些方面,則更是安卡拉當局的一大福音,就像是川普任內對沙烏地阿拉伯的態度那般,他對土耳其總統艾爾多安(Tayyip Erdogan),這位在許多觀察家眼中越來越專制的領袖,時常公開地讚不絕口,而艾爾多安對同樣有民粹領導風格的川普,也報以同樣的欣賞。

儘管川普任內美國與土耳其仍在敘利亞等區域事務上仍時有齟齬,但川普與艾爾多安的關係,似乎還是能讓緊張有所緩和。

對土耳其領導者來說,該國飽受像是庫德斯坦工人黨(Kurdistan Worker's Party,PKK)這樣的恐怖組織所苦,因此加入小布希的反恐戰爭可以進一步打擊PKK;對美國政府來說,土耳其除了具有重要的戰略地位,作為一個擁有經常性選舉、且相對世俗化的穆斯林國家,可以做為其「政權置換」目標的模範,因此兩者可說在其中各謀其利。

但就像是美國與其他區域盟邦時而尷尬的關係一樣,與土國的關係也在包括伊拉克戰爭與以巴問題等區域事務上有所衝突;此外,在鄰國敘利亞內戰遲遲未能看到終點之際,土耳其除了必須擔心衝突的外溢效果,還接收了許多逃離戰亂的敘利亞平民,卻也因此又讓土耳其在美國及其歐洲盟國心中的地位提升。

不過,土耳其在外交上所展現的彈性,特別是其願意與俄羅斯合作的情況,也讓憂心俄羅斯在中東擴張勢力的華府不滿,不時影響美土雙邊關係。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

美國執政者對中東外交政策的「路徑依賴」宿命

911以後美國的輿論、媒體與決策者之間,興起一股愛國主義的氛圍,有利小布希在幾乎沒有有效異議的情況下,對「恐怖主義」宣戰;雖國內外很快就有了反對的聲浪,但反恐的決策結構與法規一旦成形,似乎就為之後的政策甚至是繼任政府的決策定調,讓他們都走上了「路徑依賴」的宿命。

反恐戰爭不僅影響美國政府全球外交軍事的佈局,更箝制美國對中東的政策。小布希與兩位後繼者歐巴馬及川普,儘管在行事風格、世界觀等各方面,都截然不同,但就後911時代的中東外交政策來說,三人似乎都在大方向上走上了相似的道路:先以維持美國在幾個動亂地區不同程度的干涉為主要任務,然後決定如何與主要戰略夥伴合作;就連上任前信誓旦旦矢言要改變美國對外干涉形象的歐巴馬,不僅沒能將美國子弟兵從阿富汗與伊拉克送回家,還讓美軍參與了利比亞與敘利亞的混戰。

911事件發生以後,美國政府先後以不同程度的軍事行動,介入阿富汗、伊拉克與利比亞這3個相對反美、反西方政權控制的國家;但在這些政權倒台後,三國都立刻陷入混亂,也誘發幾個區域及國際勢力紛紛介入卡位;其中,在美軍一宣布完全撤出阿富汗之後,先前遭到推翻的塔利班政權可說是立刻捲土重來,成功復辟;伊拉克海珊政權的倒台,也激化伊朗與沙烏地之間在區域勢力的競逐;而利比亞至今仍處在極不穩定的局勢中。

在針對區域國家的合縱連橫上,3位美國領袖也都難以跳脫過去的俗套,對區域戰略夥伴如以色列、海灣國家等的依賴似乎又更加深,即便這些國家經常在人權或民主等美國號稱擁戴的理念上,對美國打臉;他們對伊朗及其所扶植的勢力,也難以跳脫敵對的狀態。3位總統中曾經最渴望改變對盟友的縱容、及對伊朗動用硬實力方式的歐巴馬,最後反而似乎落得裡外不是人,讓盟邦不爽,也未能有效減少伊朗等勢力對美國的戒心。

更複雜的是,每一項區域政治、軍事與外交情勢的變動,都會牽動複雜的區域政治,使得華府主政者必須不斷思索,如何在盟友與己身各自的利益、及不斷變動的區域情勢中,取得平衡。

儘管歷經三位不同的總統,但就像「何許人合唱團」(The Who)在〈Won't Get Fooled Again〉這首歌的歌詞一般:「Meet the new boss, Same as the old boss」;從結果論來看,3人在中東的政策似乎是大同小異,似乎未能顯著地偏離前人的腳蹤。

911事件後的第四位美國總統,現任的拜登,是否會帶來一些變革,或是改變美國在中東的形象,歷史又會如何評價,也許得要另一個10年、甚或20年才能見分曉。

註釋

  • 註1:必須注意的是,上世紀90年代美國就陸續遭受過恐怖攻擊(如1998美駐坦尚尼亞及奈洛比大使館爆炸事件、2000年美國軍艦柯爾號爆炸事件),不過多數不在美國本土,1993年發生在紐約市的世貿中心爆炸案,死亡人數相對較低。
  • 註2:阿赫瑪迪內賈德在上任後,曾給小布希捎來一份長達17、18頁的信,釋出善意,表達願意就伊朗核武問題進行談話;儘管此舉讓阿赫瑪迪內賈德在國際媒體上獲得不少好評,這封信仍未能促成美伊之間就核武的建設性進展。
  • 註3:在參與911攻擊的19名劫機者中,有15位來自沙烏地阿拉伯,儘管美國官方報告確認,沙烏地官方與王室個人都不與911事件或蓋達組織有關,但多數劫機者來自沙烏地阿拉伯一事仍造成美國輿論對沙國的反感;此外,由於蓋達首腦賓拉登原為沙烏地公民(他於1994年遭沙烏地政府褫奪公民身份並驅逐出境),也有些陰謀論的說法認為,賓拉登選中15位來自沙烏地阿拉伯者參與911事件,就是要影響美國與沙國的關係;再者,美國各界也不時有聲音指控沙烏地政府容忍恐怖組織在境內的發展;但不論如何,沙烏地最後還是加入小布希政府的反恐戰爭,其中很大的原因,是沙烏地政府多年來也飽受恐怖組織所苦。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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