文：吳承紘／圖片製作：游承穎、褚勵穎

1990年3月，來自台灣各地的學生集結在中正紀念堂廣場前，抗議國民大會正在舉行的總統選舉，即後來的「野百合學運」。時任總統李登輝接受學運代表意見，並且於就任後廢止國民大會、推動第一屆立法委員退職以及進行第二屆立法委員選舉完成民主轉型，徹底終結將近五十年的「萬年國會」。

萬年國會的「臨別贈禮」

「《公務人員退休法》修正案，通過！」

1992年12月29日，「第一屆」增額立法委員最後一個會期（資深立委則於前一年退職），也就是所謂「萬年國會」即將正式步入歷史的前夕，在六位藍綠增額立委的審查下，立法院代理院長劉松藩終於敲下議事槌，宣布通過《公務人員退休法》修正案，推行了將近五十年的軍公教退撫制度從此展開新頁。

然而，原本以為新法能為軍公教人員的退休制度帶來多贏的局面，不料卻成為前民進黨立委林濁水眼中的「邪惡立法」，不但造就一批退休所得超高的退休軍公教人員，更就此種下日後二十年爭議，成為勞工與軍公教階級對立的開端。

爭議從何而來？答案就在軍公教人員新舊退撫制度銜接的時間點上。但要理解這其中的不合理之處，得從退撫制度的改革歷程和扮演關鍵角色的「18%」談起。

雪中送炭的18%

1950年代，韓戰下的世界局勢詭譎多變，兩岸戰雲密佈風雨飄搖。內外憂患加上政府財務困難，軍公教人員的收入微薄，退休後所支領的退休金僅有在職所得的40%至50%之間。為了充分照顧退休軍公教人員，國防部首先在1958年7月14日頒佈《陸海空軍退伍除役軍官優惠儲蓄存款辦法》，明定軍官領取「一次退伍金」可以辦理優惠存款，開啟優惠存款的先河。之後，1964年6月1日再修定為《陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法》，並增加「軍人保險退伍給付」項目辦理優惠存款。而公務人員則比照軍職人員，由銓敘部在1960年10月31日發布《退休公務人員退休金優惠存款辦法》，讓公務員可以將一次領取的退休金和公保養老金存入台灣銀行辦理優惠存款，教育人員則是由教育部比照公務人員，於1965年2月22日與財政部會商之後發布《學校教職員退休金優惠存款辦法》辦理。至於教育人員的公保養老給付辦理優惠存款，則是由行政院在1975年2月3日發布《學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點》後才有依據，為三類人員當中最晚。簡單地結論，優惠存款運作是由退休金和軍公教保險養老給付存入台灣銀行的帳戶後，依照利率產生利息。

而優惠存款的利率則是依當時台銀一年期定存利率的1.5倍給予，每月可固定領取利息，這就是黃世鑫所說的「變形年金」，讓退休後的所得更有保障，而不是一次領完所有的退休金後，生活就得靠這筆錢支撐到終老。

因此，「18%」一開始並不是「18%」，而是浮動調整利率。如1960年的定存利率為14.20%，則當年的優存利率就是21.30%，採單利計算。

優惠存款的利率最高曾經來到22.50%的水準，最低則是12.15%（1969至1970年）。1983年則因為定存利率不斷降低，已經無法對抗物價上漲的趨勢，所以才將利率固定在18.00%，這就是「18%」的名稱由來。政黨輪替後，在前總統陳水扁於2002年宣示改革以及後續政治操作之下，18%成了街談巷議朗朗上口的名詞。

18%有效照顧退休軍公教人員的生活，利息支出由台灣銀行「墊付」後再向各級政府收取，同時，國庫也有這些退休人員龐大的存款可以運用，可以說是兩全其美的辦法。多年來，存在台灣銀行的本金已經將近4700億元。但為什麼18%會成為軍公教年金改革最常被批評的制度，甚至讓軍公教人員背上肥羊的罵名？

仔細探究18%的歷史，原本立意良善的18%，因為當時沒有按照程序完成立法，導致在無法源依據的情況下成為成為批判的箭靶。事實上，除了公務人員的18％在2011年1月1日修訂施行的《公務人員退休法》第32條增列「優惠存款辦理」的法源依據，並依該規定訂定優存辦法，教育人員和軍職人員的18%，其實都是屬於行政規則，而非法律，因而被反對人士批判為私相授受、違章建築。但這還不是18%最大的爭議。

雪中送炭成為錦上添花

雖然台灣在80年代進入經濟起飛的黃金時期，人民開始享受「台灣錢淹腳目」的甜美果實，但實際上各級地方政府籌措退休和18%經費不易，除了退休支出從1977年的60多億成長到1990年的800多億之外，優存700多億的利息支出更是沈重負擔。所以，18%與退休制度已經到了非改革不可的地步。

此外，18%在軍公教人員所得改善後，原本提供的「適當」退休所得功能已然消失。以當時的資料來看，一位薦任主管在1977年的月薪（本俸加專業加給）是6410元，到了1988年則是31750元，11年成長5倍。且因為制度設計的關係，產生職位高者可辦理優惠存款的金額也高，職位低者則反之的「所得逆分配」現象，與原本照顧軍公教的目的已背道而馳。

從雪中送炭變成錦上添花，而且這朵花還因為1992年的修法，變得更大朵。

年金改革：趨勢必然

「十幾年無法通過的法案，從蔣經國時代就在改的法，已經改到很『好康』，就這樣過了。所以當時林濁水很不爽，但是法令就這樣改了。」前全國教師工會總聯合會理事長，現為年金小組召集人的吳忠泰描述1995年新制施行前修法的經過。

現代年金制度是由普魯士首相俾斯麥建立於1889年，主要是為了在政治上防堵逐漸興起的共產主義，透過經濟手段拉攏農民，之後成為其他工業國家模仿的對象。二次世界大戰後，西方各國同樣為了防堵共產主義擴張，紛紛在社會福利加碼。到了1980年代，遭逢70年代兩次石油危機的打擊，財政逐漸困窘和戰後嬰兒潮逐漸老化與少子化的趨勢之下，這些推展年金制度多年的國家紛紛對年金制度進行大規模改革。

當時的改革方向不外是一、降低退休所得替代率（註）；二、延後退休年齡；三、推行展期和減額年金等手段，且獲得相當程度的成功。雖然台灣的公務人員退撫制度建立於1940年代，起步比起其他先進國家晚了許多，但這些國家的經驗，正好成了台灣日後年金改革的範例。

「邪惡立法」和「七大詐術」

其實軍公教退撫制度早在1972年便已開始研議改革，直到1985年方案才算成形。主要任務是解決恩給制退休制度所帶來的財政負擔，以及因應人口老化與少子化，鼓勵公務員久任延長退休年齡，大抵未脫離年金改革的世界趨勢。而所謂的恩給制是指退休給付全部由國家負擔，目前已經沒有國家採用恩給制退休制度。

於是，在考試院院長孔德成與銓敘部長陳桂華的主導下，公務人員退休法修正案終於在1992年通過，並於1995年7月正式實施，以該年為界分為舊制與新制。隨著萬年國會步入歷史，這個修正案不僅終結恩給制年金制度，也將漸漸失去本意的18%凍結在1995年。

新制最重大的變革是採行軍公教人員依照精算後的提撥率於薪俸裡自行提撥應繳退撫金的35%，政府負擔其餘65%的「相對提撥儲金制」。而新制與舊制在財務上的最大差別則在於後者沒有準備金，由政府全額負擔；前者則有準備金，且政府與軍公教人員各自出資成立基金，退休金就從基金的收入、準備金和投資收益而來。

原本新制的設計應該是兩全其美，不僅可讓軍公教的退休制度長治久安，國庫也可以因此減輕財政負擔。然而新制施行二十年來，除了領一次退休金的退休人員幾乎轉為領月退休金之外，其餘的任務完全沒達成，公務人員的退休年齡甚至還降低了5歲，造成國庫更大的負擔。完全如同林濁水的「邪惡立法」和「七大詐術」的批判。

而埋在新制裡這些吳忠泰所謂的「好康」，讓一部分退休軍公教人員的所得替代率超過100%，再加上關鍵的18%年資，所得替代率之高舉世僅有，成為所有軍公教人員的原罪。

明修棧道暗渡陳倉

從新制的條文看來，理論上新制之後的退休人員所得替代率最高應該是在70%，也沒有18%，因此1995年之後任職的軍公教人員其退休金沒有問題。但重點在於某些年資跨越1995年，適用新舊制的退休人員，他們的所得替代率加上18%將超過100%。

「修正案至少是國會承認過的，但是你怎可以偷偷在18%上面動手腳，讓它從少變多？」吳忠泰點出所謂的「好康」。

18%不是已經隨著萬年國會走入歷史，為什麼還會有18%？

原來，《公務人員退休法》第32條明白規定：「退撫新制實施前任職年資，依前條或退撫新制實施前原規定標準核發之一次退休金及退撫新制實施前參加公務人員保險年資所領取之養老給付，得由臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款」。意思就是在1995年前即已任職的人員，還是可以繼續擁有18%的優惠存款，18%的年資計算至1995年，但之後任職的人員無法參加18%。

考試院當年的改革目標主要是將所得替代率從90%調整至70%，並將原本的退休金計算內涵由「本俸」和「實物代金」改為本俸兩倍，讓退休所得能夠跟上物價。

而原本用來照顧軍公教人員的18%，在改革當時已經實施將近30年，是許多早期退休人員微薄的月退休金來源，自然不宜貿然取消。但80年代後軍公教人員所得漸漸改善，18%的存在對於新進人員已經不是雪中送炭而是「錦上添花」，所以1995年改新制後的新進人員沒有18%，就此「斷後」，這點沒有異議。

為了順利推展新制，考試院在1985年8月至10月短短兩個月當中，總共舉辦58場說明會，取得軍公教人員的共識後才將案子送入立法院。

而魔鬼就藏在細節裡。

魔鬼藏在細節裡：越改越肥的年金改革

「舉例來說，民國84年切新舊制的時候，他們的（舊）年資如果只有少數幾年，原本應該18%很少，甚至順勢沒有也沒有關係，因為還會有補償金給這些人期待利益的補償，而不是用加基數的方式，然後告訴社會大眾說沒有18%了。以後都沒有了，但是有以前年資的人還是有啊。」這是第一個魔鬼。

吳忠泰解釋，擁有1995年之前年資的退休人員，假設原本10個基數（基數為本俸兩倍）可以存優惠存款，但卻「暴漲」成26個基數，本來有15個基數則暴增為31個，幾乎可以全額存入優惠存款。

如果沒有「好康」，改革會如此順利取得大多數軍公教人員的共識嗎？

從《公務人員退休法》的條文來看，退休新制的規定是最高採計35年年資，乘上每年2%後共70個基數（70%），也就是替代率最高70%。以委任五年功十本俸34430元，年資35年的公務員計算，本俸34430元乘兩倍，再乘上0.7，純新制月退休金就是48202元。

表面上退休所得替代率似乎達到原本設定的目標，但重點來了，如果退休年資剛好跨越1995年，新舊年資共35年呢？答案將會是超過100%的所得替代率，加上舊制18%之後，所得替代率舉世無雙。

奇妙的數字魔術就在這裡。如果1995年之前的年資剛好15年，依規定舊制15年的年資每年可以累積5個基數（5%），新制則是2個（2%）；如果年資超過15年，也就是剛好跨過1995年之後，新制計算的基數同樣是2個，但如果以舊制計算就只有1個。也就是說，如果退休時擁有新舊年資且「剛好」以1995年為界，則1995年之前的15年75個基數加上後20年年資的40個基數，35年年資總共將累積115個基數，月退休金的所得替代率超過100%。這是第二個魔鬼。

而這還沒有加上18%的部分。原本18%的是給「一次退」的人按月支領的利息，等於算是月退休金。但新制領「月退」卻可以一樣保有公保的養老給付18%，如果加上18%約略貢獻30%的替代率，所得替代率將高達140%以上。這是第三個魔鬼。

根據以上的推算，如果沒有任何改變，這批擁有年資35年，所得替代率超高的軍公教人員會在2014和2015年出現退休高峰。而新舊制加成所帶來的威力，近幾年已經出現許多退休金優渥的退休軍公教人員，成了輿論撻伐的對象。雖然2006年後陸續修法亡羊補牢，如所得替代率超過規定，則以調降公保養老給付金降低18%的利息金額，但調整後的所得替代率最高仍有95%，依然是世界最高。

這個奇特的現象已經偏離原本的改革精神甚遠，同時也造就一批福利舉世無雙的軍公教退休族。這群年資跨越1995年的少數人，卻讓大多數的軍公教人員背上無謂的罵名。

「無痛改革」肥少數 陷多數軍公教於不義

「受益最多的是年資跨越1995年的人。1992年修法時他們正躋身高階文官之列，方案由他們做，他們就玩成套的七大詐術。」林濁水在媒體投書裡批判。

而這正是林濁水所謂的「邪惡立法」，也是高超而複雜精密的數字魔術。

如果為了讓改革順利推行沒有阻力，因此在改革當中加入太多誘因，這樣的改革只會陷被改革者於不義。吳忠泰感慨地說，「主事機關考慮太多，想要嘉惠大家，弄到一點阻力也沒有，結果沒有人有損失還額外有一筆好康，弄到這樣的改革我也會改。」

「改革改到大家笑呵呵，改革實在太好了。」吳忠泰有些激動，強調改革的荒謬之處。

「如果換成正常的人，就算可以忍受這些改革的社會眼光，應該就會覺得不好意思，順勢就不要那些18%了。粗所得就已經百分之百，淨所得百分之一百一十幾，還要拿個18%，那不是笑死人嗎？」吳忠泰批判道。

對於1995年新制加上18%所帶來的高所得替代率，前銓敘部長張哲琛受訪時坦言，在當時的時空底下，為了避免從舊制過渡到新制的過程引起太大反彈，所以加入「一些誘因」讓阻力能夠化到最小。卻沒想到這個誘因過大，錦上添花的結果讓改革過度的「肥」。

就這樣，由考試院與銓敘部所主導的改革，搭配即將步入歷史的萬年國會，一起將公務人員退休制度埋下定時炸彈。也許對某些退休軍公教人員來說，這是一份大禮，但對國家以及其他的軍公教人員來說，卻是不公義的開始。

亡羊補牢，18%淡出舞台

因此，在前總統陳水扁在任內大打18%議題，並且由前考試院院長姚嘉文的推動下，考試院於2006年推出「公務人員退休所得合理化改革方案」，又稱「18%改革方案」，但因為發生「服務越久，扣減越多」的現象，之後由銓敘部再經過2011年1月與2月兩次調整（又稱99年、100年改革方案），按照考試院的說法，目前具有18%年資的人員其舊制與新制退休給付，加上18%後的所得替代率最高部份已降至90%至95%。而這三次的18%改革方案，並不會影響1995年7月1日以前退休的早期人員，所得替代率已經不可能再超過百分之百。因此，年資橫跨新舊制具有18%資格的退休軍公教人員，實際所領到的利息已低於18%。

最新一波的調整則是2014年修正的《公教人員保險法》第17條，公保的養老給付加上退撫基金退休給付，所得替代率不得超過80%。超過百分之百的退休所得替代率，已然成為歷史。

根據一位不願具名，於2012年8月以七五制退休的馮姓國小教師所言，他五十歲退休時的年資共30年（舊制16年，新制14年），退休前因為有擔任行政職，月薪約7萬，退休後的所得算算也差不多接近7萬，但絕對沒有退休後所得超過在職所得一事。

馮老師補充，因為優惠存款有設定上限，所以他目前可存的額度約四、五十萬，每月所領到的利息約1萬元。而退休前公保加上退撫基金和健保的保費，每個月則要繳約1萬5千元。馮老師特別提到，他在1982年師專畢業後進入國小任教時的月薪是9000元，而根據行政院主計總處的資料顯示，當時臺灣工業與服務業的平均薪資是11472元。

至於所得替代率超過100%的情形，根據馮老師的印象，大概是他退休前幾屆還有「五五專案」（55歲退休並加發5個基數）時退休的人員，時間約在民國97、98年左右。而另一位於2004年退休的周姓國小教師，則是在五十歲退休， 退休時的年資為25年（舊制16年，新制9年），退休前月薪6萬，退休後的所得則為5萬元。

林濁水與黃世鑫認為，其實18%已經不再是問題，因為18%已經被包含在所得替代率當中，所以接下來應該是檢討所得替代率是否適當，而不是對已然「過時」的18%窮追猛打。

但如果18%與年金議題一直無法獲得有效解決，取得社會多數共識，18%就會如同「議題提款機」般，只要能夠產生「效應」，就會不斷被拿出來消費。於是，像自由時報2015年10月19日的報導便指稱，18%每年消耗國家八百多億元的預算，以及未來將會是沈重的負擔等，這樣的訊息仍將不斷出現。即使李來希當日立即在其臉書駁斥自由時報與銓敘部的說法，並公布其獨家取得的台灣銀行內部文件，顯示銓敘部的說法有待商榷（李來希公布文件後，報導內容有進行修正），但這仍顯示社會大眾對於年金與18%議題的不解，刻意操弄之下徒然加深族群的對立。

年金負擔是否會越來越沈重？如果以中央政府總預算來看，1995年新制推行後，1996年的退休撫卹支出為1086億元，除了1999年與2000年因會計年度改變，合併為一年半的預算，所以造成退撫支出達到1953億元的高點外，退撫支出在1998年達到1398億的高峰後，到2014年為止，大多落在1380至1300億之間。除了2014與2015年新舊制所得替代率超過百分之百的人員退休這兩年將達到高峰之外，重要的是，隨著領取18%人員的逐漸凋零，這筆支出只會減少而不會再往上成長，而這也是每年都會編列的預算，「失血」與「沈重」之說，有待商榷。

曾經讓許許多多為台灣奉獻青春的軍公教人員得以在退休後安享天年，卻也因為1995年的「改革」而引發階級對立的18%，雖然已漸漸淡出時代的舞台，但其所殘留下的幽魂，卻不時被政客與不明就裡的名嘴不斷招喚，仍然縈繞不去。年金改革委員會成立之後，是否能正確地看待18%所帶來的影響，並進而將年金改革導回社會保險的意旨，在經過多年的紛擾與對立之下，恐仍有待檢驗。

註：即退休後的所得除以退休前所得，有時候會以淨所得相除。但事實上， 目前退休所得替代率並沒有明確定義，計算內涵也沒有統一說法，係由前總統陳水扁於任內進行18％改革時提出。而《公務人員退休法》第32條第2項的規定，「似乎」有帶到所得替代率的精神：「...兼具退撫新制實施前、後任職年資且支（兼）領月退休金人員，其退休所得如超過最後在職同等級人員現職待遇之一定百分比，在依本法支（兼）領之月退休金不作變動之前提下，應調整其養老給付辦理優惠儲存之金額」。至於軍、教人員牽涉到退休所得替代率的法令則分別為《陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法》、《退休教職員優惠存款辦法》。當時銓敘部提出兩階段的計算公式，用來降低公保養老給付，不致於讓18%的金額超過一定比率。

(１)第1階段公式：
（月退休金『含月補償金』+公保養老給付優惠存款每月利息）/本（年功）俸X2≦退休所得比率上限（75﹪- 95﹪）
(２)第2階段公式：
（月退休金『含月補償金』+公保養老給付優惠存款每月利息）/（本『年功』俸+技術或專業加給加權平均數+主管職務加給+年終工作獎金1/12）≦退休所得比率上限（70﹪-90﹪）

閱讀之前的篇章：
前言
不存在的科長：考試院放火鬥爭軍公教？
狼來了
基金破產是精算報告惹的禍？
財務取向的年金改革，找鬼開藥單？
無盡的年金迷宮
拼裝上路，一場數字的拍賣遊戲（上）
拼裝上路，一場數字的拍賣遊戲（下）
笨蛋！問題在政治！

外篇：
之一：五千萬科長的秘密

核稿編輯：楊之瑜