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軍公教退休福利不正義?

《軍公教退休福利不正義?你所不知道的真相之七》拼裝上路,一場數字的拍賣遊戲(上)

2016/08/16 , 評論
吳 承紘
吳 承紘
寫字、拿相機的人。
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黃世鑫特別強調,年金制度並不是越多「層」越好,而且世界上真正採行三(多)層年金制度的國家,目前也只有瑞士的「三柱年金」,而且早在1964年便已成立,並非世界銀行首創。瑞士的「柱」跟世界銀行的「層」概念並不相同,有了第一柱,視個人經濟狀況才會有第二柱或第三柱。

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文:吳承紘/圖片製作:游承穎、褚勵穎

銓敘部所推行的三層年金制是否真的為國際趨勢?其實根據學者研究,世界上真正的三層年金國家,目前只有瑞士而已。

「三層的話,沒有一個國家在講三層啦,三層後來都是抓抓抓。」黃世鑫說。

黃世鑫特別強調,年金制度並不是越多「層」越好,而且世界上真正採行三(多)層年金制度的國家,目前也只有瑞士的「三柱年金」,而且早在1964年便已成立,並非世界銀行首創。瑞士的「柱」跟世界銀行的「層」概念並不相同,有了第一柱,視個人經濟狀況才會有第二柱或第三柱。

第一柱是公共年金,而且不分軍公教和一般勞工,一體適用。第二柱是有資格限定的職業年金,所得達到一定水準才可加入,所得更高的人則可以加入第三柱的自由儲蓄。黃世鑫曾經對參選前的民進黨主席蔡英文解說瑞士的三柱年金概念,「蔡英文很聰明一聽就懂,如果第一柱夠了還需要第二跟第三柱嗎?」

「所以蔡英文就說,『對呀,不應該叫做三層,應該叫做三柱。』」黃世鑫說。

黃世鑫認為「三層」容易引起誤解,但是三柱不一樣,根據所得高低不同而有不同的「柱」。這才是理想的社會福利制度,而不是目前考試院所規劃的三層年金。

2012改革方案的兩大問題之一:「確定給付」或「確定提撥」?

至於銓敘部的「確定給付」和「確定提撥」又是什麼?

黃世鑫解釋,「確定給付」與「確定提撥」是年金的運作方式,來自美國的職業年金制度,通常是中大型企業才有。以微軟作比方,微軟找保險公司為員工成立退休基金並提撥保費,基金操作會產生收益,員工退休後就由基金支付退休金。而基金的收益不管好壞,員工可以領的退休金之金額是確定的。一旦基金虧損,微軟就得再投入資金,與政府一點關係也沒有,這就是「確定給付」。

至於「確定提撥」則是微軟只要按時撥入保費到基金,萬一基金虧損導致退休給付不足,微軟並沒有「最後給付責任」,風險由員工自己承擔,所以員工最後領到的退休金是不確定的。因此,確定給付與確定提撥兩者的差別,就在風險由雇主還是員工承擔。

「確定給付與確定提撥的差別在於『風險的轉移』,這是曾經當過世界銀行主席,同時也是諾貝爾經濟學得主的Joseph Stiglitz說的耶,不是我說的。」黃世鑫進一步解釋,確定提撥其實對企業有利但對員工不利,1980年代之後因為雷根政府的獎勵,所以許多美國企業順勢從確定給付轉為確定提撥。

因此,當台灣的年金改革明確宣示要導入確定提撥制,黃世鑫質疑,「你一直在強調這個,根本是在幫企業講話嘛!然後當時髦啊,這只是美國的職業年金才有,如果公共年金就不會有這種問題,歐洲是沒有這個概念的。」

但美國的「確定給付/確定提撥」職業年金制度,怎會被引用到台灣的年金改革?黃世鑫抨擊,這仍然是《世銀報告》的緣故,而且「只有台灣奉為寶物」,在行政院經建會支持世銀模式的學者推動下,美國職業年金的概念進入台灣的年金改革。

但前銓敘部長張哲琛仍認為,確定提撥存多少錢就領多少錢,不會對政府造成財務負擔,「所以確定給付改走確定提撥,這是世界上正在走的趨勢。」然而,就算是世界銀行的專家,在整體經濟層面上對於確定提撥制是否優於確定給付制,其實並無定論(註)。

2012改革方案的兩大問題二:個人帳戶

2012年的改革方案還不只這個爭議。除了「確定給付/確定提撥」之外,還有「個人帳戶」制所引發的論戰,而個人帳戶制主要的參考依據則是來自世界銀行推行個人帳戶制的標竿:智利。同時,目前台灣的勞退基金亦採用個人帳戶制,也就是「自己的年金自己存」。

想像一下,如果你手上有6,000億,相當於10座101大樓造價的資金,一旦遭遇2008年的金融海嘯,你該怎麼辦?

2008年,由華爾街投資銀行所引發的次級房貸風暴,掀起金融大海嘯襲往全球各地,台灣亦遭波及。短短一年,台灣股市在2007年10月的9,859點,自2008年7月起一路狂洩到10月的4,960點剛好折半,到了年底股市已蒸發近10兆,各類股紛紛倒地。

在這波海嘯當中,退撫基金當然無法置身事外。2008年,基金從2007年的4,094億元,縮水至3,497億元,投資收益率是難看的-2.46%若加計未實現損益及備供出售金融資產投資評價損益後,則收益率是更難看的-22.33%。一年間基金總共蒸發597億,剛好蓋一座101大樓。7年後,回復元氣的退撫基金則是達到6,000億規模。

而2015年上半年以來的全球經濟不景氣,導致退撫基金的收益率在2008年後再次出現負數的1.94%,且下半年更因為8月的全球股災與中國經濟走勢疲軟,退撫基金的表現果然如預料地差,全年度虧損108億元,與2014年的獲利335億,差距將近四倍。

如果年金的改革往個人帳戶制發展,隨著累積的資金越來越高,未來的風險將越來越大。經濟學家稱這個現象為「總體衝擊」(aggregate shocks),指無法預期的國內外重大事件,或物價膨脹對資產價值的衝擊。比方石油危機、金融海嘯或戰爭,造成股市崩盤與基金虧損等等。

雖然個人帳戶制號稱不需用到下一代的錢,自己存的退休金自己用,不但失去社會福利風險分攤的功能(也就是活沒那麼久的人,所繳付的保險金可以給活的久的人使用),更有可能因為全球性的金融危機導致血本無歸。這樣的事件,其實就發生在推行個人帳戶制的國家。

「就像擁抱核子彈一樣!」黃世鑫說。

因此,智利雖然被世界銀行推崇為個人帳戶制的模範,實際上卻不算是成功的案例。

智利與阿根廷的前車之鑑

1982年,智利在一派經濟學者的輔導下,由軍政府總統皮諾契強力推行個人帳戶制的退休制度,一時之間成為南美各國競相學習的典範。然而三十多年過去,智利的個人帳戶制現在正面臨所得替代率過低,無法充分發揮保障老年經濟安全等等問題,甚至在2013年12月還引發勞工團體上街抗議,希望能恢復舊制。

至於智利的鄰國阿根廷則更慘。

原本體質就已不佳的阿根廷在金融風暴後嚴重受創,不但取消個人帳戶制,還將個人帳戶制所累積的準備金收歸國有。歐洲方面則是先後有匈牙利、波蘭與斯洛伐克等國針對個人帳戶制進行調整或乾脆取消。

亞洲推行個人帳戶制歷史最悠久的是新加坡的「中央公積金制度」(Central Provident Fund System,簡稱CPF),張哲琛相當推崇。但CPF除了同樣在金融風暴受創外,也面臨諸如「不足以支應適當退休生活」,以及「由國家管理強制開辦的私人儲蓄計畫」等批評。

由這段歷史來看,如果只是為了風險轉移、增加儲蓄促進經濟發展等目的而推行個人帳戶制,則未來所要承擔風險的,恐怕將是原本經濟便已相對弱勢的退休族群。一旦遭逢金融風暴造成帳戶虧損,政府會不會承擔風險,過去的歷史可以看的很清楚。

雖然個人帳戶制受到黃世鑫等學者的抨擊,但也有其他學者如陳登源,與立委尤美女等支持個人帳戶制。此外,因為勞退基金同樣採行個人帳戶制,因此個人帳戶制到底該不該成為未來退撫基金的架構之一,恐怕一時之間還無法獲得共識。

越改越大洞的年金改革

「我從來不曉得有哪個國家的公務員退休制度會這樣複雜。」李來希拿著厚厚的資料,深深嘆了口氣。

「勞退就很單純、簡單,公務員就一堆改革方式,還一大堆解釋令,到最後只有他一個人懂,民進黨早就想要改革卻也不知道從何下手,不曉得怎樣改。所以考試院弄一個版本出來,民進黨就跟這個版本,改了提高費率和降低給付就這兩樣,其他都不改,這樣更不負責。所得替代率從80%變成70%,本俸乘2改成1.6,(退休前薪資)平均值用15年,然後就是反對三層年金。」李來希無奈地說。

銓敘部的退撫制度改革方案受到學者質疑,更引起部分軍公教人員反彈,甚至上街頭抗議年金改革「不公不義,犧牲基層」。代表教師的全教總更進一步提出全教總版的改革方案,與銓敘部的版本分庭抗禮。媒體則結合名嘴持續鬥爭軍公教,似是而非的言論成為街談巷議。儘管張哲琛對改革頗為樂觀,但越改爭議越大,不改革卻也不行。戰火延續到2016年,最後是由新任總統蔡英文接下棒子。

那麼,退撫制度到底該如何改革,才能符合各界的期望?

註:根據黃世鑫2013年4月27日在小英教育基金會主辦的「年金改革困境與前瞻」論壇上所提出的報告《我國現行退休金制度之比較分析和改革建議》第14頁,引用財務專家Arun Muralidhar與曾擔任其教授的諾貝爾經濟學得主Franco Modigliani聯名於2004年發表的專書(Franco Modigliani於2003年逝世)指出,曾擔任世界銀行年金經理人的Muralidhar,就這問題與其同事有過爭論。

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核稿編輯:楊之瑜

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