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軍公教退休福利不正義?

《軍公教退休福利不正義?你所不知道的真相之六》無盡的年金迷宮

2016/08/15 , 評論
吳 承紘
吳 承紘
寫字、拿相機的人。

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文:吳承紘/圖片製作:游承穎、褚勵穎

「我到現在還是搞不懂,要改革我們都贊同,但是要改得合理。尤其是又弄出一個三層年金制度,全世界沒有人搞出三層年金。」李來希翻開將近三百頁的精算報告質疑道。

「精算報告應該是告訴我們年金夠不夠用,如果不夠用,要怎樣調整費率,要不要降低給付,但絕對不會導出一個三層年金跟個人帳戶這樣的東西。三層裡面有公保有退撫,還有個人帳戶。這會有很大的問題,就是現在的人要負擔自己的退休生活,還要養過去的人,因為後續進來的公務員是獨立的制度,等於沒有活水進來,那現在的這些人都死定了!」李來希強調。

面對考試院的改革方案以及退撫制度林林總總的規定、辦法,別說一般人,就連身為被改革族群的李來希,也得在公餘投入所有的精力,才能弄清楚這其中的脈絡。

近一年來,因為年金改革議題加上身為年金改革委員會的委員之一,言語犀利的李來希不斷地在政論節目舌戰各方名嘴,超脫一般人對公務員的印象。儘管評價兩極,但他仍然奮戰到底,沒有任何妥協。

「沒有人看得懂資料,除非像我自己完全投入,否則沒有人看得懂。因為就是被傷害了尊嚴,所以我跳出來。這個改革這樣搞下來,文官制度會崩毀,因為沒有吸引力,沒有人想進來。被精算報告給誤導,想要改革得更好,很難。」李來希在辦公室裡,神情凝重地說著。

李來希的質疑其來有自。根據2012年銓敘部所公布的公務人員退休撫卹法草案,除了降低所得替代率、退休年齡延後等主要改革方向之外,還有首度出現的「三(多)層年金」制度。

關於三層年金,黃世鑫明確表達反對的立場,更在他的論文裡直陳:「三層年金,何不食肉靡?」

三層年金是什麼?如果三層年金是針對現行制度所修改且設計良好的制度,為什麼公務員和學者會齊聲反對?

年金為何而改,為誰而改

「年金為什麼要改革,到底要達到甚麼政策目的,恐怕是最先需要釐清的問題。」在談三層年金之前,黃世鑫指出問題核心。

90年代在公務人員退撫基金改革的同時,台灣也開始規劃年金體系,初期由內政部規劃,之後才轉移至行政院經建會。但因為職業別的因素,軍公教人員的改革與勞工族群分屬不同的主管單位,並未進行整合,埋下日後勞工與軍公教族群因退休制度所引發的「職業不公平」爭議。

2000年政黨輪替後,原本已經沉寂的軍公教退休制度改革再度成為輿論焦點。前總統陳水扁首先對18%開槍,出發點仍是「財務」。2008年二次政黨輪替,雖然年金改革是前總統馬英九的重要政見,但若不是2012年勞保爆發破產與提領危機,緊接著媒體不斷以軍公教作為批鬥對象,恐怕改革仍然只是束之高閣的政治口號。而精算報告的「提撥不足」、「破產」等結論,則成了改革的重要依據。

歷次的改革都與「國家財政」脫不了關係。就制度面而言,1995年的「退撫基金」是最大的轉變,除了解決各級地方政府編列退休經費的困境,也開始具有社會保險風險分攤的重要功能,但政策方向卻付之闕如。

如20年後黃世鑫與李來希所質疑,若基金真的如同精算報告所揭露的有所不足,為什麼還會出現三層年金以及個人帳戶制,到底改革需要達到怎樣的政策目的?黃世鑫認為,這都是因為「迷信權威」所致。而這個權威,就是「世界銀行」。

撈過界的世界銀行

由於台灣的年金制度起步晚了西方將近一百年,因此年金的改革勢必得參考先進國家的制度與「世界潮流」。基於經建會對於年金的認知,所以在這波年金改革的過程中,世界銀行推行年金制度的經驗成為重要的參考依據。多層年金制度與年金私有化,便是世界銀行所極力推廣的重點。

但為什麼以經濟發展為主要業務的世界銀行會涉入社會福利制度?

原本以協助會員國經濟發展為宗旨的世界銀行, 1991年由哈佛大學教授Lawrence Summers接任首席經濟學家後,開始進入年金議題。

至於世界銀行涉足年金制度的關鍵則在於1994年所出版的《避免老年危機:維護老年安全與促進經濟發展的政策》(Averting the Old age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth)一書,簡稱《世銀報告》。《世銀報告》認為,開發中國家的老年人口公共年金制度存在許多缺失,於是主張老年人口的經濟安全體系應該從單一的「隨收隨付制」(Pay as you go)改成「多柱(層)年金體系」。

《世銀報告》主張,所謂的「多柱(層)年金」體系模型應該要包括:國民基礎年金,強制性個人儲蓄,企業職業年金以及自願性個人儲蓄,也就是「年金私有化」。如此不但國家的年金財務負擔可以減到最低,同時也可將風險轉移到國民身上,並藉由儲蓄所累積的龐大準備金促進經濟發展。

於是,此報告一出,許多正在規劃年金制度的國家便奉為皋圭,但問題是,多層年金制度是否適合世界上的其他國家,包括台灣?

對於世銀的主張,黃世鑫不客氣地指出,「我講明白一點,那是幾個世界銀行的研究員搞出來的,但台灣一聽到世界銀行就整個覺得很厲害。拜託,那只是研究報告!」研究年金制度多年的林向愷,同樣也不認同《世銀報告》的主張。

跑不動的年金拼裝車

仔細拆解世界銀行的三層年金,會發現第一層的國民基礎年金相當於社會救助金,對於老年經濟安全根本沒有多大幫助,類似於台灣的中低收入戶補助金(低收每月7200元,中低收每月3600元)。至於由私人操作的強制個人儲蓄,則是來自世界銀行對於工作者「年輕時未有足夠儲蓄,導致老年經濟不安全」的假設。然而,如果連第一層都有問題,怎會有能力進行儲蓄並參加職業年金,更遑論第三層的商業保險。簡單地說,維持基本生活都很吃力了,如何再去跟保險公司買保險?而對於「年輕時未有足夠儲蓄,導致老年經濟不安全」這個假設的質疑,新近出版的《下流老人》,則有相當細膩的描述。

年金私有化的結果,讓每位國民存自己所需要的退休金,除了不具備社會保險所具有的風險分攤功能,更沒有所得重分配,對於整體社會的老年經濟安全不見得有利。

對於這樣的規劃,黃世鑫諷刺地形容,「何不食肉糜?」。

由此脈絡來看世界銀行對於年金制度的認知,便不難理解黃世鑫認為銓敘部對老年經濟安全維護制度基本功能無知的批評,「不僅曲解所謂的『三或多層年金制度』,同時,亦混淆公共年金與私人職業年金、私人儲蓄、或商業的年金保險」,而這就是《世銀報告》的問題所在。

也就是說,將社會保險與商業保險混為一談,就如同精算報告以商業保險的角度來看社會保險,當然會有問題。

世界銀行對於年金的主張,說穿了就是減低政府的負擔,將退休的風險由政府與雇主轉移到被保險人身上,並且透過強制與自願性的儲蓄促進經濟發展。

世界銀行的迷信

回頭來看考試院的「公務人員退休撫卹法草案」。草案將軍公教人員區分為新進人員、現職人員與已退休人員。除了現職與已退休人員就現有制度進行調整,新進人員全數納入三層年金規劃,另立一個新的制度。

針對三層年金所帶來的疑慮與批判,前銓敘部部長張哲琛解釋,目前年金的改革是以社會安全網路的方向規劃,第一個是基礎年金,再來就是整合職業年金,並將職業別之間的差異縮小。如果高所得者認為前兩者不夠,就可以自行購買商業年金,這就是三層年金的精神。

三層年金的細部規劃是第一層的確定給付(Defined Benefit,簡稱DB)公保年金(基礎年金),以原有的公教人員保險為基礎,第二層是新成立且不同於原退撫基金的「確定給付制退休金」(職業年金)與「確定提撥制」(Defined Contribution,簡稱DC)退休金(職業年金)所組成。這三層的提撥率、給付率以及運作方式各不相同,第三層則是以個人帳戶制運作。

仔細來看會發現,第一層的公保養老給付比起第二層「聊勝於無」,第二層的職業年金給付最多。但因為第二層確定給付職業年金的給付基礎是以退休前的薪資為準,所以薪資越高的人員退休所得也越高,反之則越低。而第三層的個人帳戶制職業年金就如同勞退基金一般,也沒有社會保險的風險分攤功能。說穿了,等於是跟商業保險公司買儲蓄險。

此外,按照銓敘部的說明,「第一層確定給付之基礎年金及第二層確定給付之職業年金,均採足額提撥,未來不會再有潛藏負債問題,更不會債留子孫。」然而從原本隨收隨付制改為足額提撥制將產生龐大的累積資金,對於國家財務以及基金本身其實並非好事。而且潛藏負債根本不是有沒有足額提撥的問題,顯然銓敘部對於社會保險的財務運作有誤解的嫌疑。

2015年接替關中就任考試院長的伍錦霖,在該年9月1日的就職週年記者會,面對《關鍵評論網》提問有關三層年金的爭議時強調,目前的法案都是草案階段,未來仍然有討論的空間,而張哲琛也再次對媒體表示,要不要建立三層年金未來各界仍然需要凝聚共識,但他認為基金的財務首先還是得進行止血,且基金的費率已經10年未調整,未來希望可以慢慢調高到18%,因為「每調高1%,基金就可以多收入55億」。同時他也呼籲行政院,一定要對財務更為窘迫的軍人退撫基金進行挹注與改善。

但回到這波年金改革,「關中根本就是胡說八道,已退休的、現職的,跟未來要進來的,前兩個幾乎都沒動,還是太肥,但是後面太瘦,對於新進人員來講不公平。」黃世鑫結論道。

先除去專有名詞不看,這個複雜的三層年金制度別說一般人,就連辦過近百場說明會後,公務員本身也未必清楚這葫蘆裡底是賣什麼藥。更嚴重的是,就連考試院本身都可能「誤用」,不僅僅是「迷信權威」而已。

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核稿編輯:楊之瑜

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2015年6月,希臘即將破產的消息震撼全球,台灣也不例外。然而與其他關注此議題的國家不同的是,國內除了關心希臘的財務之外,「年金不改革,台灣將會希臘化」的標題不斷充斥各媒體版面,沒有檢討國家財政惡化的根本原因,而是劍指近年來不斷被檢討的退休年金財務,特別是近年來不斷被端上媒體版面的軍公教「退休金」。 到底軍公教的退休福利出了什麼問題,為什麼從18%、基金破產到現在的「所得替代率」爭議,往往佔據許多新聞版面,也連帶讓社會充滿對立的氣氛?我們將以11篇文章的篇幅,層層掀開這埋藏在複雜而又難以理解的專有名詞與數據之後,你所不了解的真相。

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