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軍公教退休福利不正義?

《軍公教退休福利不正義?你所不知道的真相之四》基金破產是精算報告惹的禍?

2016/08/12 , 評論
吳 承紘
吳 承紘
寫字、拿相機的人。

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文:吳承紘/ 圖片製作:游承穎、褚勵穎

就在各方口徑一致以「破產」、「潛藏負債」等問題批判軍公教退撫基金拖垮國家財政之際,研究各國社會保險制度多年的台北大學財政學系榮譽教授黃世鑫,卻獨排眾議,於2012年12月撰文指出,「破產是精算報告惹的禍!」

「基金破產根本是假議題!」三年後,黃世鑫仍高分貝強調。

黃世鑫是德國基爾大學經濟暨社會科學學院財政學博士,多年來研究各國稅賦以及社會保險制度,並曾任職稅改會與金管會,理論與實務兼備,對於軍公教退撫基金破產議題,他直接點名精算公司。

黃世鑫指出,就社會保險的性質而言,精算公司所犯的錯誤便是以商業保險「清算」的角度來進行退撫基金的「精算」。社會保險是以永續經營為目的,且持續會有支出與繳費,理論上不會有清算的問題,所以如果硬是以獲利為目的商業基金了結清算的角度來看,根本有問題。

對於黃世鑫的說法,台大經濟系兼任教授林向愷則進一步提出解釋。

「因為精算公司是用美國職業年金的算法來精算退撫基金,意思就是當我這個公司要破產了,要清算要解散,那現在我還差多少錢要付出去,要給你一個報告了解你的財務狀況。」林向愷說。

「但隨收隨付制運作的基礎是永續跟強制,會有破產問題嗎?本來隨收隨付制就是養兒防老模式,也就是年輕的時候拿點錢出來養老人,這種是跨代的模式,假如你從中間切斷當然會出問題,」 林向愷再次強調,「精算公司用了美國職業年金的算法來算隨收隨付,當然會出問題。」

潛藏負債自己嚇自己?

如果屬於隨收隨付制的軍公教退撫基金不存在破產問題,那潛藏負債又是怎麼來的?

「隨收隨付制不會有所謂潛藏債務的問題,但是一次性給付就會有。」談到基金潛藏負債的問題,黃世鑫再度強調。

黃世鑫解釋,目前退撫基金嚴格說來屬於隨收隨付制,比較像是「量出為入」。說的具體一點就像是一邊有水注入同時一邊有水流出一樣,一邊有人繳保費,一邊有人領月退休金,不是一次將退休金領完。

「精算報告當中的提撥率公式寫到,給付退休金的現值大於現在累積(基金)的現值,那是因為用一次給付的概念來算。」也就是說,依照提撥率公式所導出的潛藏負債,是以所有退休人員「同時」請領「一次退休金」的情況下所計算出來的數字,「但退撫基金每個人領的錢跟時間都不一樣,哪來潛藏負債?」黃世鑫質疑。

更進一步來說,退撫基金目前有超過9成的退休人員都是請領「月退金」,請領「一次給付金」的已經很少,如果以顧問公司清算資產的方式計算,自然會產生爭議。

一位現任外商顧問公司且擁有精算背景,不願具名的資深經理人私下表示,「潛藏負債的意思講白話一點,就是未來N年我要付出的總額,那你怎會拿來跟我現在放在銀行的錢來比?我未來還會一直收錢啊。」

曾任銓敘部退撫司司長的葉長明,2015年8月時特別就這個議題撰文說明何謂潛藏負債,並駁斥部分媒體的論點。其實在2014年,時任財務部長的張盛和就國家負債回答媒體時也表示,潛藏負債只是會計上的債務非實際負債,並以養小孩為例做出說明。2015年3月與10月,財政部國庫署和銓敘部也分別就潛藏負債的問題,以國際貨幣基金(IMF)於2001年發佈的政府財政統計手冊,對潛藏負債的定義發佈新聞稿()再次說明,可惜效果有限。

退撫基金成立第一天就註定破產

按照黃世鑫與林向愷的說法,退撫基金破產與潛藏負債,就理論與實務面來看並非問題,意義也不相同。三年多來深入研究退撫基金制度的李來希則認為,如果基金真的破產,得要所有的「變數」不變之下才會成立。也就是說,除非政府完全失能,不作任何財務上的調整,比如調升費率,降低年金給付等等,「這樣基金才會破產」,李來希說。

不過,談到基金破產,曾任退撫基金委員,並參與退撫基金規劃的陳登源則語帶保留。

他進一步語出驚人地表示:「其實,退撫基金當年在規劃的時候,我就說遲早會破產。」

陳登源表示,當年在規劃退撫基金時,考試院不敢將提撥率(個人負擔費用的比率)提到足額,讓退撫基金的能夠有充分的準備金。因為提撥率如果再高一點,就代表公務人員得多繳費,除了可能得面臨反彈,政府預算也勢必得多撥補費用(政府負擔65%,軍公教負擔35%)。所以退撫基金成立二十年,雖然提撥率從一開始的8%調至12%,然而非但提撥仍然不足,平均投資報酬率也只有3.32%,跟當初的規劃有不小的落差,而這就是陳登源擔心的地方。

「所以我很久以前就跟他們說,其實退撫基金從成立第一天就註定破產。」陳登源回憶。

「雖然我當時參與基金籌設,但我也無法左右所有的決定,因為決策也是要由委員會議決定,而且這是一個很敏感的政治議題。」陳登源無奈地表示。

「最後銓敘部決定8%的提撥率,同時得要有7%13%的投資報酬率才不會有問題,但其實7%也不夠。這二十年來的平均投資報酬率,別說13%了,連7%都沒有,平均只有4%,當然會有問題。我們不說很好或很差,我們只能說不足。」

陳登源沉思了一會兒,「所以,如果說其他條件不變,你說會不會破產?」他反問道。

陳登源曾就基金破產的問題和幾位不同陣營的學者辯論,雖然兩邊所持的理由各有不同,但結論是類似的。也就是,「如果政府沒有採取任何作為,基金遲早會破產。」

如果政府都不動,這樣下去就完蛋了

針對退撫基金的財務,以及制度規劃等角度詮釋破產與潛藏負債的問題,學者與專家們各有表述。雖然各方的理由與解讀不盡相同,但對於政府如果沒有採取任何作為基金將破產一事,則是看法一致。且可以確定的是,雖然潛藏負債問題官方已有數次澄清,但媒體與民眾仍將軍公教年金的潛藏負債視為國家破產最重大的因素,甚至錯將潛藏負債視為破產的原因。

那麼,身為軍公教退撫制度的主導機關銓敘部,對於基金的財務狀況又是如何解讀?

負責規劃軍公教退撫制度改革的前銓敘部部長張哲琛認為,退撫基金並不會真的按照精算報告所預告的時程破產,「它不一定會實現」。

「因為精算一定是根據以往的實證數字,提出很多假設,根據這些假設推算未來30年甚至50年的變化。」張哲琛進一步解釋。

張哲琛認為,精算結果對於決策單位來說應該是一個「警訊」,這也是當初設立退撫基金管理會,並規定每三年必須進行精算的目的。

「這是隨時能夠了解財務狀況,對決策者提供一個警訊,並不是說到那個時候一定會破產。」

張哲琛進一步說明,「以現在的制度而言,如果不改,當然就有可能破產。所以基金破產這件事情也不能說是假議題,只能說是個警訊,告訴我們該檢討了。」

「如果所有條件都持續不變,這樣下去就完蛋了。」張哲琛結論道。

儘管就基金的破產問題,學者與專家就個自專業提出不同看法,銓敘部也有自己的解讀與立場,但社會輿論已經把破產的問題投射到軍公教人員身上,並形成一股仇視的氛圍,改革勢必推行。

2013年,考試院迅速提出改革方案,民進黨隨後也提出自己的版本,甚至全國教師工會總聯合會也有自己的草案。2016年新政府上台後旋即成立的國家年金改革委員會,目前則是尚在進行共識的整合,尚未提出任何改革方案。

然而,在精算報告對退撫基金的財務仍有爭議之下,以「財務狀況」為改革基礎的改革方案,是否也會朝錯誤的方向前進,將退撫制度帶往更不明確的未來?

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核稿編輯:楊之瑜

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