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特別報導

軍公教退休福利不正義?

《軍公教退休福利不正義?你所不知道的真相之一》前言

2016/08/08 , 評論
吳 承紘
吳 承紘
寫字、拿相機的人。

文:吳承紘/圖片製作:游承穎、褚勵穎

2016520日上午11點,正式就任中華民國第14任總統的民進黨主席蔡英文,在海內外觀禮來賓面前發表就職演說。5857字的演說裡,提到政府未來所需要面對的挑戰時,她說,「我們的年金制度,如果不改,就會破產」,隨後她進一步說明,年金改革是「攸關台灣生存發展的關鍵改革」,不應遲疑也不可以躁進。除了強調副總統陳建仁將擔任「年金改革委員會」召集人之外,蔡英文認為,年金改革需要透過集體協商的手段進行,由不同階層、不同職業的代表一起參與改革,因為「年金改革必須是一個透過協商來團結所有人的過程」,所以未來將會固定「召開年金改革國是會議」,並在一年之內提出可行的改革方案。

新任總統蔡英文以264個字的篇幅說明年金的改革方向,在整個就職演說裡,年金改革不但被列為首位,同時也是篇幅最多的部份。續任的考試院長伍錦霖隨後也在下午發佈新聞稿,表示「年金改革雖然很艱困,但非做不可、一定要做,」並要參與的人員以「做功德」的心推動「年金改革這項國家重大政策」。

但為什麼蔡英文會選在這個如此重要的日子,強調年金改革將會攸關台灣生存發展,並且「不改革,就破產」,甚至連考試院長伍錦霖要用「做功德」的心態推動改革?

希臘破產危機加速催化台灣年金改革

時間得回溯到20156月,當時希臘即將破產的消息震撼全球,台灣也不例外。然而與其他關注此議題的國家不同的是,國內除了關心希臘的財務之外,「年金不改革,台灣將會希臘化」的標題不斷充斥各媒體版面,沒有檢討國家財政惡化的根本原因,而是劍指近年來不斷被檢討的退休年金財務,特別是近年來不斷被端上媒體版面的軍公教「退休金」。

因此,在全面檢討年金財務的社會氛圍之下,2016年總統與立委大選期間,各黨候選人競相將「年金改革」列為主要政見之一。而民進黨總統參選人蔡英文在當選後, 旋即履行競選時的承諾,任命副總統陳建仁擔任國家年金改革委員會召集人,並由行政院政務委員,台大社工系教授林萬億擔任副召集人。林萬億更發下豪語,若年金改革在2017519日前沒有進展,他將會下台以示負責。年金改革似乎已經成為未來一年新政府的施政重點。但年金改革從何處著手,又該從哪個改革對象著手,蔡英文雖未明確說明,但選前的電視政見發表會中她稱軍公教人員為「改革夥伴」,指向軍公教人員的意圖不言可喻。但為什麼是軍公教人員而不是勞工、農民?

這得從軍公教退休制度所引發的爭議說起。

18%:軍公教年金爭議導火線

其實軍公教退休金爭議最早可以回溯到2000年,前總統陳水扁於第一次政黨輪替之後對「軍公教保險優惠存款」 (即俗稱的18%,以下同)所做的改革宣示。其後,18%分別經過考試院兩次改革,再由2008年上台的馬英九政府接續。歷經十多年的修正與調整後,雖然18%所引發的爭議可謂落幕,但其實18%早在1995年便已凍結,並於2011年1月1日公告廢止。因此,1995年之後任職的軍公教人員並無18%資格,而1995年以前任職或退休的人員則延用18%。但自從陳水扁提出改革18%訴求之後,軍公教退休金議題就此浮上檯面,並且被認為是破壞國家財務穩定的元兇,而曾經主導18%改革的前考試院長姚嘉文,甚至於2006年喊出「恩俸亡國」論。期間最重要的關鍵莫過於2012勞保破產風波後不久,於1995年成立,負責支付軍公教退休人員退休金的軍公教退休撫卹基金(以下簡稱退撫基金)也傳出可能破產的訊息,引發質疑。在國家財政日益困窘的情況下,「退撫亡國」的說法成為顯學,輿論風向開始將軍公教年金當成拖垮國家財政的頭號戰犯。

但把國家財務問題歸咎於單一族群或單一制度,是否就可以有效解決財務甚至總統蔡英文所說的破產困境?

關於18%的歷史與深入分析,請閱讀: 《看不見的18%》

年金制度盤根錯節加深誤解

總計軍公教人員的退休所得,依現行制度可大致分為一次退休金、月退休俸與18%所產生的利息所得,以及飽受爭議的年終慰問金等。一次退休金與月退休俸不可同時兼領,領取辦法則分別由軍人、教育人員與公務人員各自的退休法所規範,至於18%的利息計算與資格則另有辦法,只要具有資格便可以從軍人保險、公務人員和教育人員保險退休金轉存後獲得,而這些業務則分別由國防部、教育部和銓敘部主管辦理,至於年終慰問金則必須是月退休所得總和兩萬元以下才有資格領取。而這些林林總總的退休所得,和「年金」的概念並不完全相同。但從朝野乃至於媒體,多把軍人保險、公教保險和軍公教退撫基金統稱為「軍公教年金」,通常也把18%列入其中。

而所謂的年金(annuity)是指一種定期支付契約金額的方式,年金保險(annuity contract)則是在這樣的基礎之下所設計的商品。年金保險會在契約所議定的時間後,於被保險人生存期間定期支付保險金(要保人或被保險人),直到被保險人死亡為止。因為這樣的特性,年金保險多被用來作為養老之用,藉以保障老年的經濟安全。所以,一次性支付的退休金(pension)並不是年金,如早期的軍公教一次退休金,而年金也未必是退休金。因此,近年來國內所熱議的年金其實是「年金保險」,並且把所有定期給付的退休金全都稱為年金,但其實定義並不相同。更複雜的是,我國與退休相關的社會保險制度依照職業別而有不同的制度與主管機關,目前計有國民年金保險、農民保險、勞工保險與新制勞退金、軍人保險與公教人員保險以及1995年成立的「軍公教退撫基金」等。

也因為主管機關不同、制度之繁複,外人根本難以一窺堂奧,要想釐清軍公教退休金與國家財政困境的因果關係絕非三言兩語或簡單的口號可道盡。這是關於軍公教年金議題的複雜之一。

潛藏負債混淆視聽?

再來就是年金的「潛藏負債」。所有的媒體或名嘴,都在傳遞社會大眾目前台灣所有的年金潛藏負債18的訊息。比如軍公教退撫基金的潛藏負債,1995年以前「舊制」的潛藏負債總計為5.7兆,加上1995年後的新制約2.3兆,總計至少有8兆的潛藏負債(至2015年)。台灣一年的歲入不過勉強2兆新台幣,這些龐大的數字要如何解決?於是「世代不正義」的聲音開始出現,同時媒體也不斷傳達目前國家負債嚴重,如果不解決將「債留子孫」,年輕人無法負擔沈重「債務」的訊息,並進一步衍生如果不解決軍公教年金的財務問題,不但年金將會破產,甚至禍延台灣,讓台灣經濟崩盤希臘化的論述。然而到底什麼是潛藏負債,沒人可以清楚解釋。而國家是否真的欠了這麼多錢,從2015年3月財政部國庫署新聞稿對潛藏負債的看法、10月銓敘部的說明,到2016年7月年金改革委員會第三次會議當中有官員認為這名詞「不很好」,似乎又不是這麼一回事。這是關於軍公教年金議題的複雜之二。

軍公教吃垮台灣?不願面對的真相

除了這兩個媒體最喜歡拿來作為報導素材的爭議之外,軍公教肥貓、與其他職業所得不平等、早退領多等現象,都還是軍公教年金事關「財務」的表面議題,也是最常被批判的部份。然而潛藏在水面之下的,則是軍公教退休應該採取哪種制度、要如何兼顧財務與社會保險養老功能,以及如何才是「適足」退休所得等影響未來數十年的「社會福利」議題。但全國從上到下,包含年金改革委員會,目前都把重點放在財務之上,以「刪減退休金」為主要手段,呼應蔡英文 「不改革,便破產」「攸關台灣未來生存發展的關鍵改革」的說法,意圖解決爭論不休、未有定論的國家財政問題,這不但已經明顯失去退休制度的本意,遑論以節流為手段的改革能否有效解決問題。

既然問題已經存在且「改革」多年,軍公教年金應該如何有效而徹底改革,畢其功於一役?考試院有自己的「三層年金」方案,學者與其他團體則各有主張,檯面上的政治人物也都有自己的想法。但為什麼改革遲遲無法有共識和具體進展,讓新任總統蔡英文不得不在就職演說中指出年金改革的迫切?

因此,問題既然鎖定在國家財務並且將會影響未來的社會福利政策,軍公教的年金改革勢必影響軍公教之外的國民,但現今軍公教、勞、農等不同職業之間的對立氣氛,不但讓年金改革議題失焦,也模糊了社會保險是以「保障生活」為主要功能,而不是為國家財務服務的本意。而這就是為什麼需要了解軍公教年金改革議題最重要的原因。

關鍵評論網將試著從軍公教年金的演進,以及不同時期所引發的爭議開始,透過相關官員、學者、精算專家、現職或退休軍公教人員、立委以及兩黨的說法,帶領讀者深入剖析軍公教年金改革所不曾揭露的內容。不管是財務上的潛藏負債、基金破產等爭議,或是社會福利制度上的隨收隨付、個人帳戶、多柱與三層年金等規劃細節,並介紹西方其他先進國家對於年金規劃的趨勢和現況,甚至年金失敗國家的案例,層層深入龐雜的年金議題。抽絲剝繭之際,期能釐清其中的盲點與爭議,並尋求解決之道。

專題的第二篇與第三篇,將從軍公教退撫基金首次爆發破產爭議,以及其所帶來考試院後續的改革方案開始,從財務面探討基金的財務,並從財務的觀點來看基金的改革。第四篇則開始分析年金財務惡化的變項與真相,釐清年金改革真正的意義為何。

第五篇開始則是從考試院所提出的「三層年金」延伸,探討改革方案所面臨的問題,以及各方專家對於改革方案的意見與批判,從中理出可行的方案以及目前的國際趨勢。第八篇則探討年金改革的現況與困境,同時也是對軍公教年金改革的總結。外篇一與二則分別是前三篇的延伸,分別探討錯誤的訊息如何帶領輿論風向,以及18%的歷史脈絡,可先讀也可讀完前三篇後再閱讀。


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核稿編輯:楊之瑜


軍公教退休福利不正義?:

2015年6月,希臘即將破產的消息震撼全球,台灣也不例外。然而與其他關注此議題的國家不同的是,國內除了關心希臘的財務之外,「年金不改革,台灣將會希臘化」的標題不斷充斥各媒體版面,沒有檢討國家財政惡化的根本原因,而是劍指近年來不斷被檢討的退休年金財務,特別是近年來不斷被端上媒體版面的軍公教「退休金」。 到底軍公教的退休福利出了什麼問題,為什麼從18%、基金破產到現在的「所得替代率」爭議,往往佔據許多新聞版面,也連帶讓社會充滿對立的氣氛?我們將以11篇文章的篇幅,層層掀開這埋藏在複雜而又難以理解的專有名詞與數據之後,你所不了解的真相。

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