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這些國際上尷尬的「台灣們」:

波多黎各——「經濟成癮」下的島嶼公投

2017/10/06 ,

新聞

Louis Lo

Photo Credit: Reuters/達志影像

Louis Lo

「淒苦寂寥,滿溢心中,無盡天空,眼見時雨紛落。」人生總是會有需要躲雨的時候,躲雨時可能會與某人相遇、與某事結緣,某人或某事可能給我們再度站起來的力量。到時候,雨就會停了。現為The News Lens關鍵評論網編輯。

我們想讓你知道的是

維持自由邦已無經濟優勢,建州又需國會同意,究竟波多黎各要一個什麼樣的未來?波多黎各人用選票回答這個問題:「不要問,我也不知道該怎麼辦。」

在你的心目中,我們的國家叫做「台灣」,還是「中華民國」呢?台灣的國家認同一直都存在著分歧,有主張台灣獨立的聲音,也有聲稱兩岸同屬一中的說法。除了統、獨兩條路之外,台灣還有其他選擇嗎?

2003年,移居台灣的美國人何瑞元(Richard W. Hartzell),提出「美屬台灣群島方案」,認為從歷史脈絡分析,台灣應該爭取成為美國第51州。雖然這套理論仍有待商討,但卻也是另一種解決台灣前途的說法。

除了台灣,還有很多地方都傳出可能變成美國第51州,其中呼聲最高的就是位在加勒比海(Caribbean Sea)的小島:波多黎各(Puerto Rico)。

西班牙海上霸權殞落,加勒比海落入美國掌控

波多黎各常在棒球比賽中聽到,例如旅美投手王建民在洋基隊的前隊友、知名捕手波沙達(Jorge Posada),就出生於波多黎各。不過,你知道波多黎各其實不是一個國家嗎?

十五世紀地理大發現,讓波多黎各這個小島,浮現在歐洲人眼前。1492年,義大利航海探險家哥倫布(Christopher Columbus),在西班牙的資助下率艦隊出海,找尋一條前往東方印度的航線,卻意外發現當時還未被畫在地圖上的美洲大陸。

隔年,哥倫布第二次出海,行經加勒比海時發現了聖胡安島(San Juan),即是今日的波多黎各,展開西班牙在此長達405年的殖民統治。

美國獨立後,美洲局勢開始產生變化。1823年,美國總統門羅(James Monroe)發表國情咨文,正式提出「歐洲人不管美洲事」的「門羅主義」(Monroe Doctrine)外交政策。

雖然「門羅主義」表示不會干預歐洲在美洲的殖民地,但這項政策確立美國在美洲的主導地位,並逐漸把手伸向西班牙掌控的加勒比海,兩國在1898年全面開戰。

由於西班牙國力逐漸式微,這場「美西戰爭」(Spanish-American War)最終由美國取得勝利,雙方簽訂《巴黎和約》(Treaty of Paris of 1898),其中一項是割讓波多黎各和關島給美國。波多黎各從這時開始,變成美國的一部分。

擺脫殖民地束縛,波多黎各有自己的《憲法》

美國取得波多黎各後實行殖民統治,但僅歷時兩年左右。名義上,波多黎各的國家元首是美國總統,但實權在美國總統任命的波多黎各總督,和日治時期的台灣總督很相近,所以波多黎各政體還是跟殖民地沒兩樣。

為了因應殖民統治的結束,美國透過一系列法案漸進式改善波多黎各的自治地位。首先在1900年通過《平民政府組織法》(Organic Act of 1900),波多黎各可以選出自己的議會,甚至能在美國國會中享有一席無投票權的眾議員。不過這位眾議員跟總督一樣,是由美國總統任命。

17年後,美國國會再通過《波多黎各與聯邦關係法》(Puerto Rican Federal Relations Act of 1917),正式賦予波多黎各人「美國公民」(citizen)的地位,還開放直選那席無投票權的聯邦眾議員。

直到1947年,美國國會批准總督直選,並在三年後進一步賦予波多黎各自治權,通過新的《波多黎各與聯邦關係法》(Puerto Rico Federal Relations Act of 1950),擴大總督行政權。但這部法令最重要的意義,是波多黎各可以制定自己的《憲法》。

1951年,波多黎各召開制憲會議完成《憲法草案》,並在隔年的公投中以81.9%的得票率通過。由於有一部專屬的《憲法》,所以《美國憲法》只有部分條文適用於波多黎各。

《波多黎各憲法》除了強調高度自治權,還在第一條闡明自身地位是美國的「自由邦」(Commonwealth of Puerto Rico)。

「自由邦」不是「州」,波多黎各的領土地位

談到這邊,相信應該不少人會感到驚訝,波多黎各非但不是個國家,連美國的一個州都稱不上,而是權利打折的自由邦。

有不少目前屬於美國的海島,過去其實是殖民地,或是戰爭期間為了軍事需求而佔領的無人島,這些海島有各自的領土狀態,其中一種就是自由邦,目前僅有波多黎各和北馬里亞納群島(Commonwealth of the Northern Mariana Islands)兩處。

美國領土其實有幾種不同的劃分,兩大原則是「合併」(Incorporated Territory)與「建制」(Organized Territory)。

合併與否的依據,是《美國憲法》是否完全適用於該地區,若只適用部分條文,那就是「非合併領土」。建制則是看有沒有地方政府,若當地沒有依法成立的自治政府,即是「非建制領土」。只適用部分《美國憲法》且自組政府的波多黎各自由邦,屬於「非合併建制領土」。

自由邦不是「州」,不適用「選舉人票」的選舉制度,所以並未受到《美國憲法》的保障,不能參與美國總統大選,只能參加政黨的黨內初選,成為波多黎各唯一參與總統選戰的機會。

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美國兩黨的總統黨內初選,是波多黎各唯一參與總統選舉的機會。照片為2008年民主黨候選人希拉蕊(Hillary Clinton)前往波多黎各造勢,該場初選希拉蕊拿下67.7%的選票。|Photo Credit: Reuters/達志影像

「政治地位」怎麼辦?波多黎各當作沒這回事

自由邦在本質上是殖民時期留下的制度,因此波多黎各內部還是有尋求「政治地位」的聲浪,這就催生波多黎各史上第一次的地位公投。

1967年,波多黎各舉辦公投,最終有65.9%的選民出來投票,其中選擇維持自由邦60.4%、成為美國一州39%,希望獨立的竟然只有0.6%。

為何波多黎各人寧願「維持現狀」也不想獨立呢?其實,這與美國給波多黎各的「好處」有關。

二十世紀以來,波多黎各得到美國許多補助,尤其是1976年制定的《美國稅法》第936條,允許美國企業在波多黎各設廠的盈餘免稅,吸引許多業者前往投資,波多黎各製造業欣欣向榮、人均所得超過兩萬美元,成為加勒比海最亮眼的經濟體。

有自己的《憲法》,又能擁有美國公民身分,加上美國財政的優惠,對波多黎各人來說,維持自由邦「何樂而不為」呢?

憲法可以被廢、美國不再給錢,波多黎各的未來是什麼?

波多黎各的地位問題長期被經濟表現給掩蓋,直到一項法院判決,讓波多黎各人從美夢中驚醒。1988年一起刑事案件,嫌犯從佛羅里達州(Florida)跑到波多黎各行兇,波多黎各法院要求引渡嫌犯受審,引起司法管轄權的討論。

這起案件上訴至美國聯邦第十一巡迴上訴法院,於1993年6月4日宣判。其中一項判決稱「美國國會有權片面廢除《波多黎各憲法》或《波多黎各與聯邦關係法》」,原因是這些法律的制定,都經過國會授權,所以國會也有資格撤銷。

該年11月14日,波多黎各舉辦第二次公投,或許受到判決的影響,主張維持自由邦的比例遽降至48.6%,希望變成美國一州的選民增至46.3%,獨立僅有4.4%。

相比1967年超過六成的人選擇自由邦地位,1993年的公投顯示波多黎各人開始思考,讓我們享盡經濟利益的《波多黎各憲法》可以隨時被取消,加上自己沒有辦法做到經濟獨立,那倒不如變成美國的一州,至少可以減輕財政上自給自足的壓力。

但美國的波多黎各政策在1996年出現轉折點。這一年,國會決定讓《美國稅法》第936條在十年內逐步歸零,導致企業紛紛抽銀根,波多黎各經濟遭受沉重打擊。

紐約聯邦儲備銀行報告分析,稅法在2006年失效,是波多黎各經濟衰退、債務越來越高的主因,以2015年為例,波多黎各債務超過730億美元,佔波多黎各GDP的70%。

或許有人會想到,波多黎各可比照金融海嘯後的底特律宣布破產,讓聯邦政府接手債務問題。但關鍵在波多黎各的領土地位不屬於聯邦,並不適用《破產法》(Bankruptcy Code)。

越想越不清楚,選票乾脆投給「以上皆非」

波多黎各1998年舉行第三次政治地位公投,除了既有的自由邦、美國一州、獨立,還新增「自由聯繫邦」( Free Association)與「以上皆非」(None of the Above)兩個選項。

自由聯繫邦是一種主權國家的模式,只是外交與國防權由美國掌控。目前美國的聯繫邦有帛琉、密克羅尼西亞聯邦與馬紹爾群島等三個國家。

如果是你,會選擇哪一個呢?由於當地兩大黨的態度,導致公投結果出人意料。

波多黎各兩大黨,其一是主張維持現狀的人民民主黨(Partido Popular Democrático, PPD),以及想成為美國一州的新進步黨(Partido Nuevo Progresista, PNP)。1998年公投雖然有五個選項,但官方對選項的定義不清,加上人民民主黨抵制公投,最終有高達50.4%的選民投給「以上皆非」,新進步黨力挺的建州選項則有46.7%。

美國國會智庫曾做過調查報告,指出「波多黎各政治地位的選項,因為缺乏具體定義,而使討論更加複雜。」

1998年的公投,將波多黎各長期逃避的問題引爆出來:維持自由邦已無經濟優勢,建州又需國會同意,究竟波多黎各要一個什麼樣的未來?波多黎各人用選票回答這個問題:「不要問,我也不知道該怎麼辦。」

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Photo Credit: AP/達志影像

再辦公投也無用,債務還是解決不了

在建州派的主導下,波多黎各於2012年舉行第四次政治地位公投,這場公投有兩道題目。

第一題有54%選民認為要改變自由邦的體制,第二題則有多達61.2%的人支持建州,但這場公投卻不被美國國會承認,原因是第二題的廢票比例佔總票數的27.4%,合法性令人質疑。

為了解決債務問題,美國政府在2016年制定《波多黎各監督、管理和經濟穩定法》(PROMESA),波多黎各政府在今年5月3日向聯邦法院申請重組債務,由聯邦組成監督委員會處理。但專法並未解決政治地位問題,且委員會有必要時還能暫停議會通過的法令,更被批評不民主。

這些紛擾持續多年,建州派的波多黎各總督羅塞尤(Ricardo Rosselló)仍不放棄,執意在2017年6月11日舉行第五次公投。投了這麼多次都無法解決問題,所以波多黎各人對公投意興闌珊,縱使97.2%的人選擇建州,但投票率只有22.9%,代表性根本不足。

加勒比海掙扎的小島,波多黎各的建州幻夢

美國人口普查局2015年的資料顯示,94.1%的波多黎各人講西語,與美國本土的文化形成強烈對比。西語裔在美國長期以來都是弱勢群體,在排斥外來移民的川普(Donald Trump)當選總統後更是如此。

另一方面,國會為何都不願接受波多黎各的請求,將其併為美國第51州?除了債務負擔外,還跟選舉有關。

美國任何關於領土地位的變動,都需要經過國會同意,所以波多黎各自行舉辦公投只是象徵性意義,並無法實際改變任何事情。

波多黎各長期支持民主黨,以人口數換算,可分配到的五席眾議員和兩席參議員,共和黨多數的國會當然不會答應讓有利民主黨的波多黎各加入美國。

2017年9月,負債累累的波多黎各接連遭到颶風侵襲,對原本就已經非常困難的財務,更是雪上加霜。川普在第一時間不但不願幫忙,還發表爭議性言論惹怒黨內外人士。最後前往勘災才允諾請國會幫忙,撥款290億美元協助重建。由此可見,波多黎各在經濟上幾乎無力自主。

獨立無法在經濟上自給自足,對美國經濟「依賴成癮」的自由邦體制也不再有優勢,想變成美國一州又遭到阻擋,波多黎各眼前的三條路都如此艱困,讓他們不知道可以選擇什麼樣的未來。

一樣身為島國的台灣,我們能從波多黎各的例子中學到什麼呢?

波多黎各歷史與政治地位公投大事紀

  • 1493年:探險家哥倫布發現聖胡安島,即是波多黎各,開啟西班牙殖民
  • 1898年:「美西戰爭」爆發,西班牙戰敗,將波多黎各割讓給美國
  • 1900年:美國通過《平民政府組織法》,波多黎各成立地方政府
  • 1917年:美國通過《波多黎各與聯邦關係法》,賦予波多黎各人「美國公民」地位
  • 1952年:《波多黎各憲法》公投通過,確立「自由邦」政治地位
  • 1967年:第一次公投,維持自由邦得票60.4%、成為美國一州39%、獨立0.6%
  • 1993年:第二次公投,維持自由邦得票48.6%、成為美國一州46.3%、獨立4.4%
  • 1998年:第三次公投,維持自由邦得票0.06%、成為美國一州46.69%、獨立2.55%、聯繫邦0.29%、以上皆非50.42%
  • 2006年:《美國稅法》第936條失效,波多黎各經濟急轉直下
  • 2012年:第四次公投,多數人認為要改變「自由邦」地位,並有61.2%選民支持建州
  • 2017年:第五次公投,成為美國一州97.18%、聯繫邦或獨立1.50%、維持現狀1.32%,但投票率僅22.93%

波多黎各政治定位公投指標:

  1. 經濟:必須依賴美國,巨額債務幾乎無力償還
  2. 自我認同:具備美國公民身分,也想繼續留在美國,獨立非主流意見
  3. 他國承認:美國不願讓波多黎各加入聯邦,因此公投無效

核稿編輯:羊正鈺

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