在你的心目中，我們的國家叫做「台灣」，還是「中華民國」呢？台灣的國家認同一直都存在著分歧，有主張台灣獨立的聲音，也有聲稱兩岸同屬一中的說法。除了統、獨兩條路之外，台灣還有其他選擇嗎？

2003年，移居台灣的美國人何瑞元（Richard W. Hartzell），提出「美屬台灣群島方案」，認為從歷史脈絡分析，台灣應該爭取成為美國第51州。雖然這套理論仍有待商討，但卻也是另一種解決台灣前途的說法。

除了台灣，還有很多地方都傳出可能變成美國第51州，其中呼聲最高的就是位在加勒比海（Caribbean Sea）的小島：波多黎各（Puerto Rico）。

西班牙海上霸權殞落，加勒比海落入美國掌控

波多黎各常在棒球比賽中聽到，例如旅美投手王建民在洋基隊的前隊友、知名捕手波沙達（Jorge Posada），就出生於波多黎各。不過，你知道波多黎各其實不是一個國家嗎？

十五世紀地理大發現，讓波多黎各這個小島，浮現在歐洲人眼前。1492年，義大利航海探險家哥倫布（Christopher Columbus），在西班牙的資助下率艦隊出海，找尋一條前往東方印度的航線，卻意外發現當時還未被畫在地圖上的美洲大陸。

隔年，哥倫布第二次出海，行經加勒比海時發現了聖胡安島（San Juan），即是今日的波多黎各，展開西班牙在此長達405年的殖民統治。

美國獨立後，美洲局勢開始產生變化。1823年，美國總統門羅（James Monroe）發表國情咨文，正式提出「歐洲人不管美洲事」的「門羅主義」（Monroe Doctrine）外交政策。

雖然「門羅主義」表示不會干預歐洲在美洲的殖民地，但這項政策確立美國在美洲的主導地位，並逐漸把手伸向西班牙掌控的加勒比海，兩國在1898年全面開戰。

由於西班牙國力逐漸式微，這場「美西戰爭」（Spanish-American War）最終由美國取得勝利，雙方簽訂《巴黎和約》（Treaty of Paris of 1898），其中一項是割讓波多黎各和關島給美國。波多黎各從這時開始，變成美國的一部分。

擺脫殖民地束縛，波多黎各有自己的《憲法》

美國取得波多黎各後實行殖民統治，但僅歷時兩年左右。名義上，波多黎各的國家元首是美國總統，但實權在美國總統任命的波多黎各總督，和日治時期的台灣總督很相近，所以波多黎各政體還是跟殖民地沒兩樣。

為了因應殖民統治的結束，美國透過一系列法案漸進式改善波多黎各的自治地位。首先在1900年通過《平民政府組織法》（Organic Act of 1900），波多黎各可以選出自己的議會，甚至能在美國國會中享有一席無投票權的眾議員。不過這位眾議員跟總督一樣，是由美國總統任命。

17年後，美國國會再通過《波多黎各與聯邦關係法》（Puerto Rican Federal Relations Act of 1917），正式賦予波多黎各人「美國公民」（citizen）的地位，還開放直選那席無投票權的聯邦眾議員。

直到1947年，美國國會批准總督直選，並在三年後進一步賦予波多黎各自治權，通過新的《波多黎各與聯邦關係法》（Puerto Rico Federal Relations Act of 1950），擴大總督行政權。但這部法令最重要的意義，是波多黎各可以制定自己的《憲法》。

1951年，波多黎各召開制憲會議完成《憲法草案》，並在隔年的公投中以81.9％的得票率通過。由於有一部專屬的《憲法》，所以《美國憲法》只有部分條文適用於波多黎各。

《波多黎各憲法》除了強調高度自治權，還在第一條闡明自身地位是美國的「自由邦」（Commonwealth of Puerto Rico）。

「自由邦」不是「州」，波多黎各的領土地位

談到這邊，相信應該不少人會感到驚訝，波多黎各非但不是個國家，連美國的一個州都稱不上，而是權利打折的自由邦。

有不少目前屬於美國的海島，過去其實是殖民地，或是戰爭期間為了軍事需求而佔領的無人島，這些海島有各自的領土狀態，其中一種就是自由邦，目前僅有波多黎各和北馬里亞納群島（Commonwealth of the Northern Mariana Islands）兩處。

美國領土其實有幾種不同的劃分，兩大原則是「合併」（Incorporated Territory）與「建制」（Organized Territory）。

合併與否的依據，是《美國憲法》是否完全適用於該地區，若只適用部分條文，那就是「非合併領土」。建制則是看有沒有地方政府，若當地沒有依法成立的自治政府，即是「非建制領土」。只適用部分《美國憲法》且自組政府的波多黎各自由邦，屬於「非合併建制領土」。

自由邦不是「州」，不適用「選舉人票」的選舉制度，所以並未受到《美國憲法》的保障，不能參與美國總統大選，只能參加政黨的黨內初選，成為波多黎各唯一參與總統選戰的機會。

「政治地位」怎麼辦？波多黎各當作沒這回事

自由邦在本質上是殖民時期留下的制度，因此波多黎各內部還是有尋求「政治地位」的聲浪，這就催生波多黎各史上第一次的地位公投。

1967年，波多黎各舉辦公投，最終有65.9％的選民出來投票，其中選擇維持自由邦60.4％、成為美國一州39％，希望獨立的竟然只有0.6％。

為何波多黎各人寧願「維持現狀」也不想獨立呢？其實，這與美國給波多黎各的「好處」有關。

二十世紀以來，波多黎各得到美國許多補助，尤其是1976年制定的《美國稅法》第936條，允許美國企業在波多黎各設廠的盈餘免稅，吸引許多業者前往投資，波多黎各製造業欣欣向榮、人均所得超過兩萬美元，成為加勒比海最亮眼的經濟體。

有自己的《憲法》，又能擁有美國公民身分，加上美國財政的優惠，對波多黎各人來說，維持自由邦「何樂而不為」呢？

憲法可以被廢、美國不再給錢，波多黎各的未來是什麼？

波多黎各的地位問題長期被經濟表現給掩蓋，直到一項法院判決，讓波多黎各人從美夢中驚醒。1988年一起刑事案件，嫌犯從佛羅里達州（Florida）跑到波多黎各行兇，波多黎各法院要求引渡嫌犯受審，引起司法管轄權的討論。

這起案件上訴至美國聯邦第十一巡迴上訴法院，於1993年6月4日宣判。其中一項判決稱「美國國會有權片面廢除《波多黎各憲法》或《波多黎各與聯邦關係法》」，原因是這些法律的制定，都經過國會授權，所以國會也有資格撤銷。

該年11月14日，波多黎各舉辦第二次公投，或許受到判決的影響，主張維持自由邦的比例遽降至48.6％，希望變成美國一州的選民增至46.3％，獨立僅有4.4％。

相比1967年超過六成的人選擇自由邦地位，1993年的公投顯示波多黎各人開始思考，讓我們享盡經濟利益的《波多黎各憲法》可以隨時被取消，加上自己沒有辦法做到經濟獨立，那倒不如變成美國的一州，至少可以減輕財政上自給自足的壓力。

但美國的波多黎各政策在1996年出現轉折點。這一年，國會決定讓《美國稅法》第936條在十年內逐步歸零，導致企業紛紛抽銀根，波多黎各經濟遭受沉重打擊。

紐約聯邦儲備銀行報告分析，稅法在2006年失效，是波多黎各經濟衰退、債務越來越高的主因，以2015年為例，波多黎各債務超過730億美元，佔波多黎各GDP的70％。

或許有人會想到，波多黎各可比照金融海嘯後的底特律宣布破產，讓聯邦政府接手債務問題。但關鍵在波多黎各的領土地位不屬於聯邦，並不適用《破產法》（Bankruptcy Code）。

越想越不清楚，選票乾脆投給「以上皆非」

波多黎各1998年舉行第三次政治地位公投，除了既有的自由邦、美國一州、獨立，還新增「自由聯繫邦」（ Free Association）與「以上皆非」（None of the Above）兩個選項。

自由聯繫邦是一種主權國家的模式，只是外交與國防權由美國掌控。目前美國的聯繫邦有帛琉、密克羅尼西亞聯邦與馬紹爾群島等三個國家。

如果是你，會選擇哪一個呢？由於當地兩大黨的態度，導致公投結果出人意料。

波多黎各兩大黨，其一是主張維持現狀的人民民主黨（Partido Popular Democrático, PPD），以及想成為美國一州的新進步黨（Partido Nuevo Progresista, PNP）。1998年公投雖然有五個選項，但官方對選項的定義不清，加上人民民主黨抵制公投，最終有高達50.4％的選民投給「以上皆非」，新進步黨力挺的建州選項則有46.7％。

美國國會智庫曾做過調查報告，指出「波多黎各政治地位的選項，因為缺乏具體定義，而使討論更加複雜。」

1998年的公投，將波多黎各長期逃避的問題引爆出來：維持自由邦已無經濟優勢，建州又需國會同意，究竟波多黎各要一個什麼樣的未來？波多黎各人用選票回答這個問題：「不要問，我也不知道該怎麼辦。」

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再辦公投也無用，債務還是解決不了

在建州派的主導下，波多黎各於2012年舉行第四次政治地位公投，這場公投有兩道題目。

第一題有54％選民認為要改變自由邦的體制，第二題則有多達61.2％的人支持建州，但這場公投卻不被美國國會承認，原因是第二題的廢票比例佔總票數的27.4％，合法性令人質疑。

為了解決債務問題，美國政府在2016年制定《波多黎各監督、管理和經濟穩定法》（PROMESA），波多黎各政府在今年5月3日向聯邦法院申請重組債務，由聯邦組成監督委員會處理。但專法並未解決政治地位問題，且委員會有必要時還能暫停議會通過的法令，更被批評不民主。

這些紛擾持續多年，建州派的波多黎各總督羅塞尤（Ricardo Rosselló）仍不放棄，執意在2017年6月11日舉行第五次公投。投了這麼多次都無法解決問題，所以波多黎各人對公投意興闌珊，縱使97.2％的人選擇建州，但投票率只有22.9％，代表性根本不足。

加勒比海掙扎的小島，波多黎各的建州幻夢

美國人口普查局2015年的資料顯示，94.1％的波多黎各人講西語，與美國本土的文化形成強烈對比。西語裔在美國長期以來都是弱勢群體，在排斥外來移民的川普（Donald Trump）當選總統後更是如此。

另一方面，國會為何都不願接受波多黎各的請求，將其併為美國第51州？除了債務負擔外，還跟選舉有關。

• 波多黎各會否成為美國的第51個州？

美國任何關於領土地位的變動，都需要經過國會同意，所以波多黎各自行舉辦公投只是象徵性意義，並無法實際改變任何事情。

波多黎各長期支持民主黨，以人口數換算，可分配到的五席眾議員和兩席參議員，共和黨多數的國會當然不會答應讓有利民主黨的波多黎各加入美國。

2017年9月，負債累累的波多黎各接連遭到颶風侵襲，對原本就已經非常困難的財務，更是雪上加霜。川普在第一時間不但不願幫忙，還發表爭議性言論惹怒黨內外人士。最後前往勘災才允諾請國會幫忙，撥款290億美元協助重建。由此可見，波多黎各在經濟上幾乎無力自主。

獨立無法在經濟上自給自足，對美國經濟「依賴成癮」的自由邦體制也不再有優勢，想變成美國一州又遭到阻擋，波多黎各眼前的三條路都如此艱困，讓他們不知道可以選擇什麼樣的未來。

一樣身為島國的台灣，我們能從波多黎各的例子中學到什麼呢？

波多黎各歷史與政治地位公投大事紀

• 1493年：探險家哥倫布發現聖胡安島，即是波多黎各，開啟西班牙殖民
• 1898年：「美西戰爭」爆發，西班牙戰敗，將波多黎各割讓給美國
• 1900年：美國通過《平民政府組織法》，波多黎各成立地方政府
• 1917年：美國通過《波多黎各與聯邦關係法》，賦予波多黎各人「美國公民」地位
• 1952年：《波多黎各憲法》公投通過，確立「自由邦」政治地位
• 1967年：第一次公投，維持自由邦得票60.4％、成為美國一州39％、獨立0.6％
• 1993年：第二次公投，維持自由邦得票48.6％、成為美國一州46.3％、獨立4.4％
• 1998年：第三次公投，維持自由邦得票0.06％、成為美國一州46.69％、獨立2.55％、聯繫邦0.29％、以上皆非50.42％
• 2006年：《美國稅法》第936條失效，波多黎各經濟急轉直下
• 2012年：第四次公投，多數人認為要改變「自由邦」地位，並有61.2％選民支持建州
• 2017年：第五次公投，成為美國一州97.18％、聯繫邦或獨立1.50％、維持現狀1.32％，但投票率僅22.93％

波多黎各政治定位公投指標：

1. 經濟：必須依賴美國，巨額債務幾乎無力償還
2. 自我認同：具備美國公民身分，也想繼續留在美國，獨立非主流意見
3. 他國承認：美國不願讓波多黎各加入聯邦，因此公投無效

核稿編輯：羊正鈺