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這些國際上尷尬的「台灣們」:

獨立公投之路——你的國家叫什麼名字?

2017/10/06 , 新聞
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Photo Credit: AP/達志影像
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「淒苦寂寥,滿溢心中,無盡天空,眼見時雨紛落。」人生總是會有需要躲雨的時候,躲雨時可能會與某人相遇、與某事結緣,某人或某事可能給我們再度站起來的力量。到時候,雨就會停了。現為The News Lens關鍵評論網編輯。
我們想讓你知道的是

並非每一場公投都能達成「獨立」的目標,即使成功獨立也不見得能獲得國際社會的多數承認。造成這樣的結果,其實與經濟、認同和外國影響等三個因素有關。

行政院長賴清德9月26日在立法院面對上任後首次總質詢時,提及他自己不會再宣布獨立,因為「台灣已是主權獨立的國家,名字叫中華民國」,引發了許多討論。「我的國家叫做什麼名字?」關於台灣、中華民國或是其他稱呼,始終在社會上激起各種「國家認同」(National identity)的聲音。

所謂國家認同,是一個國家的人,藉由生活中的共同元素形塑出屬於彼此一致的國家觀念,這個共同元素可能是血緣、歷史、宗教、語言或文化。為了解決台灣(與許多國家)的認同困境,其中一種常被討論的作法是「獨立公投」,把國家的未來交給人民決定。

公投路迢迢,關鍵的因素是什麼?

有些地區之所以要辦公投尋求自我認同與政治定位,背後都有複雜深遠的歷史背景,近代台灣獨立議題從二戰後算起也才過72年,何況是其他經歷上百年衝突的地方。

並非世界上的每一場公投都能順利達成「獨立」的目標,有成功也有失敗,即使成功獨立也表示就能獲得國際的多數承認。決定公投成敗的關鍵,與經濟、自我認同和他國承認等三個因素有關,其中又以「他國承認」最為關鍵。

談到這裡,有哪些「國家」是透過公投獨立、並獲得國際普遍承認的嗎?答案是有的,而且還不只一個。

追求「Liberty」的國度:賴比瑞亞

世界上第一個以公投方式獨立的國家,是西非的賴比瑞亞(Liberia)。

十九世紀初,美國以工商業為主的北方各州,紛紛立法解放黑奴,讓黑人恢復自由之身。相對南方農業州,需要大量勞動人口,因此對黑奴仍緊握在手,這樣的「南北差異」,是引起1861年南北戰爭的原因之一。

由於美國國內對自由黑人的看法仍然分歧,為了緩和社會緊張感,加上美國想在非洲攫取更多經濟利益,決定送這群自由黑人「回家」,在非洲建立殖民地,並由「美國殖民協會」(American Colonization Society , ACS)來管理。

這批從美國和加勒比海「回家」的自由黑人,在1846年舉行獨立公投,以52%的贊成票通過,於1847年7月26日宣布建立賴比瑞亞共和國。也因為背後有美國的因素,所以在十九世紀末至二十世紀初,歐洲列強瓜分非洲、大量佔領殖民地的「非洲大獵」(Conquest of Africa)行動中,賴比瑞亞才免於戰火的摧殘。

賴比瑞亞近年最為人所知的事,就是在2005年選出瑟利夫(Ellen Johnson Sirleaf)擔任總統,她是非洲史上首位女性國家元首,在爭取女性參政上的表現,也替她贏得2011年的諾貝爾和平獎殊榮。

經過近幾年的民主選舉,賴比瑞亞雖然是西非政局相對穩定的國家,但基礎設施與收入水平仍有待加強,在2013年爆發的伊波拉病毒危機中,賴比瑞亞死亡4,800餘人,是該場疾病死亡人數最多的西非國家。

中國從秋海棠變老母雞:蒙古

除了歐美地區,亞洲也有國家內部區域的獨立公投。這次公投發生在72年前,主角是中華民國與蒙古。

從清朝開始,蒙古便成為帝國疆域的一部分,只是在統治上仍尊重當地傳統,採行「因俗而治」的策略。清朝滅亡前夕的1911年,位在蒙古高原的外蒙古蠢蠢欲動,俄國暗中支持宗教領袖第八世哲卜尊丹巴呼圖克圖稱帝,宣布脫離清朝獨立為「大蒙古國」。

但這個大蒙古國並未得到普遍承認,四年後在俄國的主導下,宣布蒙古為中華民國領土,中華民國也承認蒙古的自治地位。後來歷經北洋政府軍事占領、哲卜尊丹巴復辟等動盪,外蒙古在1924年11月通過《憲法》,成立「蒙古人民共和國」。

中華民國政府不願外蒙古獨立,直到二戰期間,為了說服蘇俄參戰抗日以扭轉戰局,美國允諾蘇聯諸多條件,其中一項是承認外蒙古獨立。中國方雖然非常不情願,但世界局勢緊急,加上美國在背後施壓,只好答應與蘇俄簽訂《中蘇友好同盟條約》,承諾在對日戰爭結束後舉辦蒙古獨立公投。

1945年10月20日,在蘇聯的「監督」下,外蒙古舉辦是否要從中國獨立的公投,結果以483,291票贊成、0票反對的「100%支持」通過。中國政府在隔年1月宣布承認公投結果,自此蒙古獨立普遍獲得承認。

但蒙古獨立後,中國地圖北邊缺了一大塊,原本像秋海棠葉子形狀的國土,變成一隻老母雞的樣子。

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中國疆域圖,形狀如同一隻「老母雞」。|Photo Credit: Ran@Wiki CC BY SA 3.0
獨立成功的「失敗國家」:南蘇丹

至於最近一個透過公投成為主權獨立國家、並順利加入聯合國的案例,就是2011年的非洲國家南蘇丹( Southern Sudan)。

十九世紀中葉以降,英法等國在非洲展開殖民行動,位在埃及南方的蘇丹成為英國的殖民地。1956年,蘇丹從英國、埃及手中獨立,成立蘇丹共和國,是當時非洲面積最大的國家。

然而蘇丹境內的種族、宗教問題複雜,南部蘇丹居民以基督徒為主,北部蘇丹多為穆斯林,早在獨立前一年南北就爆發內戰,直到1972年雙方簽訂《阿迪斯阿貝巴協定》(Addis Ababa Agreement),北方政府承認南方自治權,暫時化解衝突。

但11年後,蘇丹政府頒行伊斯蘭教法,引發南部蘇丹強烈反彈,雙方再度兵戎相見,第二次內戰打到2005年,在聯合國主導下簽訂《全面和平協定》(Comprehensive Peace Agreement)才結束。

依據《全面和平協定》,南部蘇丹舉行獨立公投,超過97%的選民投票、有98%贊成,以壓倒性差距通過,在2011年7月9日正式獨立為南蘇丹共和國,蘇丹是全球首個承認並與南蘇丹建交的國家。五天後,南蘇丹成為聯合國會員,獲得全球絕大多數國家承認。

為何南蘇丹的獨立會獲得國際的支持?這與美國在北非的布局有關。南蘇丹有豐富的石油資源,居民多是基督徒,且蘇丹近幾年疑似協助恐怖組織,這些都是美國所衡量之處。從經濟、宗教和戰略來看,協助南蘇丹獨立有助於美國牽制蘇丹和北非回教勢力。

蘇丹之所以要同意美國和南蘇丹的算盤,是因美國同意解除對蘇丹的經濟制裁,不追究1989年執政至今的蘇丹總統巴希爾(Omar al-Bashir)海外資產,並藉媒體力量把巴希爾塑造為推動南蘇丹獨立的改革者。

雖說這場各方各懷鬼胎的獨立大戲照劇本走完,但南蘇丹境內種族與宗教衝突仍然激烈,治安與生活水平也持續低迷。在美國智庫「和平基金會」做的評比中,南蘇丹在2017年「脆弱國家指數」(Fragile States Index,前身為失敗國家指數)排名上高居世界第一,離國家穩定還有很長的路要走。

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南蘇丹在2011年7月9日成為獨立國家,圖為2014年南蘇丹民眾在街上慶祝國慶日。|Photo Credit: Reuters/達志影像
台灣也曾公投過,但不是為了獨立

至於台灣,在2003年通過《公民投票法》,使《中華民國憲法》賦予的創制權與複決權,被劃入公民投票適用的範圍。

但所有公投的題目,都需送交行政院成立的21人「公民投票審議委員會」審查,不符合《公投法》規定的題目,委員會有權封殺,但有無符合的標準模糊,全看審議委員的自由心證。提案門檻則是最近一次總統大選選舉人數的5‰、連署門檻則是5%,通過後才能交付公民投票。

台灣《公投法》為人所詬病之處,就是投票率、得票率都要過半的「雙50%」制度,極高門檻被戲稱為「鳥籠公投」。台灣曾進行過三次公投,其中一次在2004年、兩次在2008年,每次都各有兩道題目,皆是在立委或總統大選合併舉行。

2004年是由總統陳水扁發起的「強化國防」軍購案、「對等談判」兩岸協商公投,雖同意票都超過九成,但投票率都只有45%左右,遭到否決。

2008年1月12日的立委選舉,則是有「討黨產」追討國民黨財產、「反貪腐」究責國家領導人失職兩個公投提案,也是因投票率不足而被否決。同年總統大選,是比較特殊的公投題目,都與台灣參與聯合國有關,分別是「台灣入聯合國」與「務實返聯公投」,同樣在投票率的門檻下未能過關。

既然有《公投法》,台灣是否也能辦獨立公投呢?「獨立」將更改現有的領土狀況,依《中華民國憲法增修條文》第4條規定,領土變更涉及修憲,必須由立法院提出修憲案,通過後才能交公民複決,不能由公民主動發起領土變更或修憲的公投。這個問題在2016年修《公投法》時曾討論,最後立法院並未將領土變更納入《公投法》範疇。

因此,在現行的框架之下,由台灣公民主動提案、推動獨立公投的法源依據並不存在。

了解各國獨立公投,必須從「歷史」開始

賴比瑞亞、蒙古與南蘇丹,是少數成功藉公投達成獨立的國家之一,即使這三國並非經濟強國,但人民有共同的血緣、歷史、宗教等背景,並且都獲得國際承認,背後也有大國撐腰,像是美國、俄國等。既然會想獨立,必定已存在「自我認同」,所以「他國承認」是成為獨立國家不可或缺的元素。

但並非每一次的公投都能順利達成「獨立」的目標,也正是本專題接下來要進一步介紹的:

這5個都在尋找自我認同的地區,為何也都想「獨立公投」?就讓我們用歷史脈絡,理解每個案例的特殊之處,再依經濟、自我認同與他國承認等三項標準衡量,或許能幫助我們進一步思考,台灣又該何去何從。

核稿編輯:羊正鈺

專題下則文章:

科索沃——只花了53分鐘完成「漫長」獨立之路

就算公投也無法獨立?這些國際上尷尬的「台灣們」:

在你的心目中,我們的國家叫做台灣、中華民國,還是其他的名字?為了解決這樣的政治困境,其中一種方式,是透過「獨立公投」來解決。其實,世界上有不少用公投爭取獨立的國家,但他們有成功也有失敗,有的甚至被選民否決,更有的地方獨立是為了回到心目中的「祖國」。不過,這些「台灣們」各自有著不同的歷史脈絡,就讓我們一起來看看,公投通過了就代表獨立成功嗎?

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