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地方派系論:派系是誰的好朋友?

地方派系論|解析「服務鄉親」的派系產業鏈

2019/12/16 , 評論
TNL特稿
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說穿了,地方派系就是「照顧地方鄉民的產業鏈」,補充基層行政不足的社會網絡。例如基層公所、農漁會、水利會、婦女會或者義消等組織,都可以看成是派系的基礎。

文:江昺崙(台大台灣文學所博士生)

2018年大選,挾著韓國瑜的超高人氣,國民黨在中南部許多縣市翻盤。筆者認為,中南部地方派系的勢力並未衰退,反而還有很多高的潛力,得以成為未來「本土國民黨」的中流砥柱。

但地方派系到底是什麼呢?因為目前大多數台灣人都居住在六都之內(高達七成),對於「台灣省」層級的縣市鄉鎮市級的行政體系比較不熟悉的,但說穿了,地方派系就是「照顧地方鄉民的產業鏈」,補充基層行政不足的社會網絡。例如基層公所、農漁會、水利會、婦女會或者義消等組織,都可以看成是派系的基礎。

先講一個地方派系的小故事:

2015年,筆者有幸進到地方公所服務,擔任鄉長機要秘書。剛上任第二天,就遇到鄉親林先生(化名)來陳情:本鄉某村莊,有個經營幼稚園起家的家族,很有勢力。他們想要經營副業,蓋一間養雞場。

養雞場排放的氣味很重,在台灣各地都是鄰避設施,經常引起地方居民抗議。不過基本上要經營養雞場,只要縣政府核准建照、使照(農業處、環保局等單位通過)、水利會搭排執照、鄉公所同意就可以進行,而這座養雞場基本上已經通過了大多數的關卡,只差鄉公所同意就可以興建了。

所以鄉親希望上街抗爭,集體向該家族表達反對興建的訴求。林先生知道鄉長過去經常帶領鄉親反對公害污染,所以特別來找鄉長商量,鄉長以及吳秘書就派我去現場了解狀況。

到了現場,林先生和一位老農民在討論,除了我們三人,周圍都是廣闊農地,沒有其他人影。老農民憂慮地說:「XX分局的警察已經來說過,我們如果沒有事先申請集會遊行就上街抗議,會用集遊法把大家抓起來。我覺得這樣很危險,我們取消抗議吧。」

我聽了就說:「如果是緊急或偶發,其實就不需要申請許可。大法官也說集遊法部份違憲,警察應該不會隨便把大家入罪。」

林先生聽了就比較放心:「對啊,你看秘書都這樣講了。我們不用擔心啦,抗議照常進行啦。」

老農民還是不放心,和林先生起了一點口角。後來林先生就說:「你若不敢去,我們去就好了。」大家不歡而散。

結果第二天,人事主任「請」我到鄉民代表會主席辦公室「聊天認識一下」。我進了主席辦公室,看到五、六個鄉民代表蹺腳坐在沙發上,抽煙吃檳榔。

一名很有架勢的代表開口說:「秘書,你這樣就不對啊。你才剛來到這裡,就要叫居民上街抗爭,說什麼集遊法無罪,萬一鄉親被帶到警局,你要怎麼負責?」

我有點驚訝,因為昨天我說這句話的時候,當下只有三個人在場,四周舉目望去連半隻狗狗貓貓都沒有,鄉民代表們為什麼都知道了?

當場幾個代表你一言我一語,對我說:「你最好不要涉入這個事情。」

理平頭、面露兇光的主席轉向代表會秘書說:「你打電話給XX村長,叫鄉親不要抗議了。」

我回去之後就跟吳秘書討論,她認為還是應該私下支持鄉親抗議,只是我們不要現身就好。至於這件案子,因為牽涉到農地排放畜牧業廢水等諸多問題,應該可以找環保法規來先卡一陣子。

這件事情的後續就是,林先生等人仍舊上街遊行,但比預期的人數少了很多,幾乎是以快閃結束。而想建養雞場的家族告了幾個核心的參與者,法院認為這件案子到調解委員會解決就好。所以在鄉公所調解,被告居民還當場下跪哭訴,說因為反對興建,承受了很大的壓力,調解最終也不了了之。這個案件後來就無限期擱置下去。

不過,鄉民代表會認為鄉公所事事與他們作對,所以每個會期在審查預算的時候,鄉代會主席都會將政策型的預算都刪除(文化、教育及工程建設等),然後要求鄉長一筆筆跟代表會主席「商量」,等主席心情好才核准預算。所以很多重要的地方建設,因為雙方關係緊張而無法執行。

定義派系:「服務鄉親的小團體」

為什麼要提這個小故事呢?因為從這個故事,我們可以看見地方派系運作的邏輯。

首先是地方有重大爭議的時候,比較有權力的一方會動用關係,先到縣政府、鄉鎮公所、代表會、村里長、水利會甚至是警察局等機關去「安排好勢(妥當)」;比較沒有背景的鄉親只好自救,上街抗議,就會被這些事先安排好的層層權力機制壓抑下去。如果今天不是剛好鄉公所站在跟其他地方勢力不同立場,那麼鄉親應該是沒什麼能力反對鄰居開養雞場的。

所以地方派系就是在處理行政組織與法律之外,「細微」的人際關係。他的結構是一條「照顧鄉親的產業鏈」。只是這樣照顧鄉親的服務,是透過人際關係的遠近親疏去安排的,所以最後才會形成小型的政治團體。

在過去一黨專政的威權時代,國民黨並不是公平的分配各種社會資源,而是會優先分配給幫國民黨做事的人,久而久之這些做事的人就有了特權,有了特權就可以把多餘的權利下派給更底下做事的人,這便形成了政治學所說的「侍從體制」。原本社會公共服務的機構,會由一群跟國民黨關係比較好的人所掌控,然後這些人會把親朋好友鄰居同學都拉進這個公共服務的網路,共享這套系統的服務。

地方派系勢力版圖有哪幾種?

檯面上地方派系可以控制的組織非常多元,不一定限制在公部門或政黨機關。以一個省轄縣級的派系為例,派系可以從縣長、立法立委、縣農會、鄉鎮市農會、水利會、縣議長、縣議員、鄉鎮市長、宮廟、鄉鎮市民代表、村里長、各級機關學校、社區發展協會、國民黨地方黨部(民眾服務社)、體育組織、青溪婦聯會、社區大學、義警義消,乃至農業產銷班、第四台、瓦斯行、八大行業等等範圍。

1. 掌握人事大權──行政首長

「行政部門」泛指民選的行政機關首長。台灣省有三市11縣,福建省有兩縣,中華民國有六都,總共22個首長。首長最有影響力的地方,其實不全然在財政方面,而是人事的任命權。

直轄市部份,因為廢除了鄉鎮市級的選舉,取而代之的區長都是公務員任用,權限較小,所以已經沒有太多組織派系的作用。而「台灣省級」的鄉鎮市首長,因為是民選的,可以調動清潔隊及公立幼稚園等機構,財務也具有相對的獨立性(受鄉鎮市民代表監督),所以權力較大。

行政部門比起民意機關,最大的優勢就是在於「人事權」的安排,假使A首長上任,他的親信幕僚都可以進入一些重要機關任職,派系影響力會隨之擴大,比方說C鎮有公營的果菜市場,那麼C鎮鎮長就可以安排市場人事,這就構成了鎮長的權力基礎。甚至在地方基層,清潔隊員的職務也都可以成為「人情交換」或買賣。鄉野傳說是一個清潔隊員的職務可以賣二、三十萬左右。

最小的行政機關應該是村里長辦公室,它們屬於直轄市的最小民選單位,所以有一定的公信力。村里長原則上沒有薪水,領的是不須簽收發票單據的「事務費」,而真正處理行政的一般都是公所的村里幹事。所以村里長的工作很有彈性,有時候也能扮演關鍵「上情下達」的角色。

2. 讓預算變成自己喜歡的樣子──民意代表

民意代表依權力大小依序是:立法委員、縣市議長、縣市議員、鄉鎮市民代表主席和代表。

在台灣省級的縣市,由於人口較少,而且是單一選區,所以立法委員席次相對稀少,例如宜花東就只有各一席立委,南投縣兩席,所以立法委員服務範圍很廣,而且是獨佔,往往成為縣市長之外,代表地方去向中央爭取資源、分配資源的角色。也因為如此,區域立委常必須滿足選民的大小需求,凡從醫院「橋」病床、向台鐵要車票、到橋地方建設預算等等,都必須做到,幾乎是「土地公」的角色。

而縣市議長及議員,由於是複數選區選舉出來的,選區小、人數多,競爭沒有像是立委這麼激烈,所以議會派系大多是以「資源均衡分配」為目標。這也導致一些縣市議會不太會去刪政府預算,或者刪除預算其實是為了爭取更多特定預算等等作為。

以前議長及議員都有不成文的「建議款」(或稱分配款),就是每個議員都有一定的份額,可以決定地方建設工程的支出。例如某議長有個「條仔腳」(樁腳)家裡前面有一條400公尺產業道路想要整修,可是100公尺的道路工程可能要100萬,縣府很難排出預算去維修這麼一小條路,所以就可以用議長的「建議款」去做,只要是議長的份額範圍內,縣府會盡力去編預算執行。

顏莉敏當選台中市議會副議長  盧秀燕祝賀
Photo Credit: 中央社
顏清標的女兒顏莉敏(左)當選市議會副議長,台中市長盧秀燕(中)、副市長楊瓊瓔(右)前來祝賀。

3. 地方農產業的獨佔機構──水利會、農會

2010年,二林中部科學園區第四期環評過關,中科管理局(時任局長是現任新竹縣長楊文科)預計從濁水溪上游引取水源,經沉澱淨化後,以專門管線送到下游的二林園區。彰化農田水利會預計將當地水圳的水賣給中科管理局,引發農民不滿,當地人認為這裡面有三層的利益:一是賣水的錢,每日輸水約在16萬公噸左右;二是濁水溪水沉澱之後,淤積的土壤可以賣錢;三是引水工程本身的21億經費。

農民認為水利會應該優先將圳水配給農民,怎麼能賣給工業區呢?所以後來引發了「中科反搶水運動」,溪州地區居民甚至坐在地上阻擋挖土機施工。而扮演關鍵角色的農田水利會(會長呂炉山也是溪州人),則是站在偏向中科管理局的立場,導致地方爆發激烈的抗爭。

從這個引水工程事件,可以看出水利會擁有很龐大的行政資源,該會則是控制著全台水圳水路,以及周圍土地,甚至有些水利會還轄有水庫資源,例如烏山頭水庫就是隸屬嘉南農田水利會的,所以自來水公司或經濟部需要用水,還要跟嘉南水利會購買。

水利會目前是「公法人」,是有準公務機關資格的民間機構,不用受民意代表監督。會長是由全體會員直選出來,但因為會員名單平常不公開,遴選過程不夠透明,所以發生過許多弊案。目前政府預計2020年10月將水利會納入國有,因此未來水利會會長也會變成官派。

水利會掌控農村地區大小水路,過去都要跟農民收取水租,因為用水調度問題所以引發許多不滿。目前雖然水租都由農委會代繳,表面上也由農田水利署管理,但事實上水利會是獨立運作的,組織內的人事預算、工程經費或者水權分配也因為不夠透明,經常引發爭議,水利會長於是變成了派系間的必爭寶座。

農會也是舉足輕重的組織──農會其實是民間團體,只是具有強烈的官方色彩,所以經常可以踩在官民模糊的界線之間。雖然全台灣農會分成三級,有中華民國農會、縣市農會及鄉鎮市區農會,但彼此獨立運作,幾乎互不相涉。農會的選舉也很特殊,是農民會員選出農會代表,農會代表再選出理事,理事推出理事長,理事長指定總幹事。所以選舉過程很繁複,是「間接中的間接選舉」,加上選務獨立於中選會之外,由農漁會自行舉辦,可說是假民主制。

農會的組織大多有推廣股、供銷部、信用部等等,其中處理金融業務的信用部門最為重要,因為每個農會的信用部門都是獨立運作,等於是個單獨的小金庫。過去農會在1990年代末期就經常爆發違法超貸事件,後來陳水扁政府改革失敗,目前維持獨立運作。而農會不僅掌握地方金融,對於農事指導、農政宣導、資材銷售及農產運銷等等,也都具有權威的地位,導致多數農村的生產經濟還是以農會為核心。

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Photo Credit: 中央社

4. 民心所歸之處──宮廟、學校、社區、體育組織及其他

不同於行政部門擁有的公權力,地方另有相對自主、掌握道德話語權及凝聚人心的基層組織。過去每個庄頭都會有宮廟,是村莊的精神核心;而學校、婦女會及體育會雖然看似與政治無涉,但其實也都是組織動員的重要節點。近二十年來,由於社區總體營造的政策,大多數村里都成立了社區發展協會,也成為很有影響力的單位。以下的案例,就是社區遇到資源分配矛盾的時候,村長與社區發展協會所發生的衝突:

雲林、彰化唯一一間焚化爐在西螺大橋北岸。當時說要蓋焚化爐的時候,曾經引發了當地居民強烈的不滿。組織自救會與政府對抗,村民們甚至堵住高速公路交流道,跟警察發生嚴重的流血衝突。

縣政府為了平息居民怒火,承諾每年發放高額回饋金給村莊(每年約1500萬上下),村莊於是分成了補償和解跟繼續抗爭兩派,兩派在焚化爐竣工之後,反而因為補償金的事情爭論不休。一直到今日,還分成親傳統派系的村長跟青壯年組成的社區發展協會兩邊勢同水火。雙方在開會協調的時候,甚至都要事先通知派出所派員警坐鎮,避免發生肢體衝突。

(1)宮廟:除了服務機關之外,地方的宗教文化及社群團體,也扮演著至關重要的角色。宮廟的重要性自不待言,台灣傳統農村,每個村莊都會有核心的廟宇,在社群、文化、教育(例如宮廟的青少年社團活動)及經濟上扮演關鍵的角色。

(2)學校:學校會跟地方政治發生關聯的部分,是在校長及家長會長的層級。校長跟老師的聘用是不一樣的體系,校長是會輪調的,四年一任,有任期限制,而校長們會因為績效差異,影響下一任學校的地點。所以「校長圈」跟「一般教師圈」是分開的兩個系統:一般老師跟地方政治可以毫無牽連(除非家族或朋友關係),但校長跟家長會長必須為了爭取更多資源,盡力去跑公關場合,例如告別式等行程,或者積極跟政治人物來往等等。

(3)社區發展協會:社區部份,除了民選的村里長之外,還有另外一個有趣的地方組織「社區發展協會」,協會的頭人是理事長(或總幹事)。這是由社區居民自行組成的團體,沒有正式的選舉制度,大多數是由鄉親推舉出來,專門辦理社區業務。凡從配合公所進行整理、管理活動中心、舉辦各式活動、承辦參訪(遊覽車旅遊)活動、申請文化部計畫等等,都可以由社區發展協會出面來舉行。認真的社區會積極辦理水保局的農村再生計畫,甚至爭取到數百萬元的建設款項。

很多社區發展協會理事長是由村里長兼任,但也時常發生村里長跟社區理事長不合,甚至分屬不同派系的情形,於是就會出現許多資源分配上的糾紛。

(4)體育會:一般我們也很少關注到體育組織,但其實國民黨過去非常重視掌控體育相關的社團。例如年輕的彰化縣議長謝典霖對於籃球很有興趣,他除了是彰化縣體育會的會長,也是籃協理事長,所以會積極協助辦理地方的籃球運動,例如暑假的學生三對三籃球賽等等。或者像是林書豪老家在彰化,他回鄉探親的時候,謝典霖就會協助舉行一些球迷見面會或籃球活動。而彰化地區不管政黨如何輪替,體育活動往往都還是固定的派系在掌握。

(5)國民黨機關:其他如國民黨的民眾服務社、青溪婦聯會或救國團等等組織,過去也是非常重要的節點,但因為近年民主開放與國民黨資源緊縮,地方的政黨組織很難擁有跟過去一樣豐富的資源,所以影響力逐漸式微。像是以前有些民眾服務社還會開辦偏遠地方的考照服務等,後來業務也都轉移給公所去承辦。

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Photo Credit: 中央社

上述組織都不是掌握實質權力的公部門,但因為涉及精神及文化層面的關係,所以有時候對於社群的影響,不比官僚及民代來得小。這些組織的頭人,只要認真「經營」,往往都會是重要的「條仔腳」(樁腳),可以獲得重要的人力資源(動員助選、統計票源),也可以協助傳達資訊(放風聲),還能獲得各式各樣珍貴情報(探查競爭對手的八卦)等等好處。

派系造成的結果:地方治理「失靈」

簡單來講,派系是一種不能公開明說、有特權差別的服務網路,原本應該是正面的存在,是鄉村社會用以補足政府服務效能不足的地下系統,有點像是日本時代地方土豪仕紳的功能,負責處理地方分配資源等大小事務,或者扮演「公道伯」的角色。但是由於戰爭期、戰後土地改革及白色恐怖,地主階級迅速沒落,取而代之的是國民黨侍從體制下的新興地方豪強。

以彰化南部來說,目前實力最強的溪州謝家,其開創者謝言信就是在戰後,靠著溪州糖廠及相關產業,「打拼」出來的天下,傳統士紳就由國民黨的侍從體制所取代。後來謝言信由商轉政,而謝言信的媳婦鄭汝芬選上立委,其長孫謝典霖也被選為彰化縣最年輕的議長,目前由其孫女謝衣鳳要接替母親的立委衣缽,可說是白手起家,又跨越政商的彰南最大派系。

地方派系在當代的農村社會,造成最大的影響是「治理失靈」。因為派系的分配系統有其內在邏輯,這個邏輯有時會跟公民社會產生衝突。公民社會強調的是嚴謹的法治觀念與公正透明的官僚系統,偏偏派系就是必須仰賴人治以及官僚系統的「缺口」來生存。

舉個例子,1994年時任溪州鄉鄉長呂炉山(後來擔任彰化農田水利會會長,屬於謝家的系統),在濁水溪北岸的堤防外闢建了一座將近十公頃的垃圾掩埋場,疑似成為鄉公所的營利來源。當時垃圾車一台一台開進掩埋場,在入口過磅「計費」。

到了2004年,周圍鄉親質疑掩埋場有收受非法事業廢棄物,便組成自救會,堵住掩埋場大門,進行激烈的抗爭,鄉公所不得已只好緊急封閉掩埋場,但並未進行回填及復育的工程。一直到今日,掩埋場仍然是處於露天閒置的狀態,不斷有地基流失(2012)、廢水外溢甚至是掩埋場大火(2017)等問題。而復育經費將近數億元,地方財政無法負擔,目前仍處於棄置而無力管理的狀態。

派系掌控地方的後果,大到如公害防治的失靈(地方有力人士撐起違章工廠的保護傘),小到公共安全的失能(警察被施壓銷單)等等。所以公共議題在地方最終都會變成派系的政治角力,例如前述掩埋場附近居民,因為抗爭關係,與地方派系發生衝突(至今村內關係依舊非常緊張),負面循環到最後,變成了難以清除的治理沈痾。

若要降低派系的影響力,我們應該採取「防衛性質」的民主。例如過去水利會長是會員直選,但是派系的運作方式,讓水利會長選舉及管理方式很難公開透明,導致資源長期壟斷在特定群體手上,這也是政府後來將水利會收回國有的原因之一。我們一方面應盡力深化草根民主(例如舉辦社區參與式預算活動),另一方面應該對派系運營的系統加以警覺、破解,盡可能使其「公共化」,避免被壟斷在特定群體手中。前路漫漫,有賴所有公民一起來努力。

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責任編輯:游家權
核稿編輯:楊之瑜

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