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地方派系論:派系是誰的好朋友?

地方派系論|他們其實是總統的「好朋友」?

2019/12/16 , 評論
TNL特稿
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你可能會以為中央和地方之間只有資源的爭搶,但在近代的台灣,派系與總統的關係其實越來越密切,角色也從傳統上的「找錢找人」轉換成「協助規劃」中央預算的角色,而且這樣的趨勢,其實不分藍綠。

文:若蘭

2020的大選,是我國第七次的總統直選,回想當時以「解體地方派系,改善選舉文化」為大旗的改制規劃,時至今日,地方派系反而成功依附選制,盤據在更有利的位置,甚至逐漸成為政務推動和預算分配中的「必經程序」,不時反過來主導政策。

最顯著的展現,就是2018年九合一選舉中地方派系的人馬或奪下或捧上地方的縣市長,派系擁立的候選人也斬獲基層議員、代表等席次,之後國民黨的立委及總統初選中,地方派系更是提前總動員,與黨中央分庭抗禮,成功護送各派的「最大公約數」出線;民進黨方面,地方派系要角也身兼中執委,實質影響提名及動員策略。

到最後,在總統制的中央—地方垂直分工下,地方派系已不甘於只扮演中介的利益分配者,更想成為政策產出的主體。也不再只有「固票」和「動員」等從屬於政黨的角色,而成為與政黨平行的政治實體,造成這種現象的一大原因,就是中央政府對地方派系的「需要」。

地方派系能團結,立委總統就好選?

傳統上,地方派系的功能常被侷限在選票面向,例如總統當下鄉造勢時,要去哪裡、需要見誰、如何動員等等,一般來說,在中央政府體制內向上爬升的總統候選人多半對地方的各種「關節」沒有足夠的認知,這時候,就特別需要地方人士協助組織動員和引路見人。

例如韓國瑜在九合一至今兩次選舉造勢期間,對外就不斷想盡辦法拉攏東部、中南部、西部的主要地方派系支持。以高雄市長選舉為例,2018年雖以地方黨部主委的身分參選,但最初無人號召也無人集結,讓「韓流」快速躍起的重要支柱,有一大部分就是前高雄市議長「朱安雄」家族長女朱挺玗的協助。

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Photo Credit: 朱挺玗
在高雄市長選舉的早期,朱挺玗就以「地頭」的身分帶當時在高雄人氣還不高的韓國瑜跑場(本圖為2019年2月攝)

雖然因為賄選遭判而逃亡海外,曾經在高雄「喊水能結凍」的朱安雄在地方的影響力逐漸褪去,但經過女兒朱挺玗與韓國瑜在造勢場合的陪跑與牽線,讓在2018年九合一選舉中如同「空降」的韓國瑜能迅速深入基層,勝選之後也讓自己進入第一波的小內閣名單,直到後來爆出先前的賄選疑雲,朱挺玗才表示婉拒入閣。

由於韓國瑜帶動高雄的選情,泛藍陣營的議員在高雄成功過半,在2014年丟失議長寶座的許崑源也重新回歸,之後韓國瑜的執政也大力依靠許崑源的議長系統動員議會的「挺韓派」在高雄市議會「維穩」,甚至願意在市長本人缺席議會的情況下護航預算。正因為在市長選舉期間,韓國瑜擁有包括高雄、雲林、台中等地的地方勢力作為後盾,當選後韓國瑜即使外有民進黨的焦土作戰,內有「請假落跑」的爭議,在地方勢力動員「死守」之下,仍在藍營的多位挑戰者中殺出,成為最後的候選人。

轉到同樣以地方派系斧鑿為名的嘉義縣,2018年綠營的地方派系在這個指標性戰區大鬧分裂,在縣長選舉中綠營實質分裂成三組人馬對戰,先後有前嘉義縣長擁立副議長張明達、反陳明文派的吳芳銘退黨參選,讓2018年的嘉義縣長選舉成為4個主要候選人的對決,只是嘉義縣的版圖原本就綠大於藍,才沒有因為分裂而讓國民黨的候選人漁翁得利。

然而,在2020總統大選中,嘉義各派系以急行軍的速度完成整合,先是張花冠轉任2020總統立委聯合後援會總督導,張明達和翁章梁三人一致轉挺陳明文連任立委,服從「明文規定」,這一方面可以看做是「英派」在地方整合奏功,但也是地方派系勢力分合牽動中央選舉勝敗的寫照。

在這樣影響力漸盛的風氣之下,地方派系除了傳統的找人找錢工作,也開始肩負起「治理功能」,依靠地方派系的關係和人情義理來完成地方建設,甚至影響中央的施政方向。

中央請地方「用在地的想法」做建設,是好事還是壞事?

扁馬政府時期,多年期的大型預算計畫必定由中央負責規劃、管考、執行,只有局部或周邊工程,才看得到地方協力的角色。然而,在蔡英文總統上任後推動「前瞻計畫」的治水部分,地方已經由過往「爭取經費」的仰望補助對象,轉為實際負責規劃執行的「專家」。

傳統上,過往「易淹水地區水患治理計畫」(即扁政府8年800億)及「流域綜合治理計畫」(即馬政府6年600億),治理工程皆由中央辦理為原則,只有工程內容較「單純」或該工程由縣市政府或農田水利會執行較為有利者,才會以委託執行,委託執行之治理工程,中央也負責加強督導施工成果。

然而,從蔡政府第一任內導入的「前瞻基礎建設」,計畫之初就將原本由中央主導的水資源建設工程及經費,改以「補助」的方式交由地方政府執行。這背後可以觀察出,中央政府在拉攏地方的過程中,開始以重塑中央和地方的新政治經濟關係為目的,透過舉債支應跨年度特別預算,具體將事權和經費移轉給地方,將原本能由府院主導中央的預算,直接引入進入地方派系的分配邏輯。

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擷取自:立法院法制局中央政府前瞻基礎建設計畫第1期特別預算案評估報告
對比過往政府的治水計畫,前瞻計畫中的治水預算改為「補助方式」交由地方執行

值得注意的是,「水環境建設」超過2507億的預算額在前瞻基礎計畫中,規模僅次於軌道工程的4241億,但相對於軌道工程,水環境建設較少牽涉高密度的技術和法規,也不必經過中央部會的全盤規劃才啟動興建,更沒有地方政府中的特別局處(如捷運局)負責興建營運,而只以「補助方式」交由地方政府執行,不但事權模糊,更令人擔心地方政府治水的專業能力。想想看,如果在建設中有地方政府做不了的事,那會交給誰來做呢?

掌握「分配權」的地方派系,就是資源下放的最大受益者

長期以來就有水利專家批評,過去地方的治水預算常會被地方政府挪用或綁樁,想想看,如果就連中央發包執行的工程,都無法杜絕地方有心人士干預,直接交由地方發包執行,以地方有限的技術和人力,更難保不受到地方生態的不當干涉。

事實上,這就是中央與地方派系「共治」前奏的開啟。

正因為地方水利局處,原本就無量能夠肩負起巨大的治水工程,前瞻水資源的分配邏輯,更增加地方政府將工程「外包」的誘因,在此情境下,便會提早進入地方派系的「肉桶政治」網絡,出現特定人士和代理人,重複成為相關工程的營造商、承包商等現象。

【肉桶政治】意指議員在立法的過程中,在法案上附加對自己的支持者或親信有利的附加條款,使這些人受益(也就是自肥)的手段。

換言之,中央轉包給地方政府,地方政府外包工程,而有權調控地方利益的派系,便成為中央政策的受益者,而當這種情況成為地方工程的常態,一旦發生工程的失誤或造成意外,地方政府多半也不會追究到工程執行者,而是重新發包處理。

在這種中央為了尋求地方派系支持而幾乎等於讓出「預算執行權」的狀態之下,地方派系已逐漸深入中央的財政和政策層面,成為年度預算和特別預算的潛在獲益者。不僅如此,當民選總統和政黨面臨連任壓力的時候,這種與地方派系一同分享公權力的作為就會更加擴大,所展現出來的,就是在土地開發和清運等旁枝末節「利益」之外,讓地方派系的「代表人」直接進入中央的領導核心。

總統候選人請派系幫的忙,執政之後通通都要還

各黨派為了取得政權或延續執政,與地方勢力進行重新「分工」的過程,已逐漸讓地方的統治基礎更加穩固,而當派系以「要幫忙,就要分東西」的以物易物邏輯提出要求後,地方派系就會以各種不同的變體,鑲嵌在總統制之中。

因為地方派系的運作基礎超越政黨,可以跨越政黨的限制廣泛拉票,選後便可以與執政者進行安排及交易的喊價,為派系成員攻佔政治職位,並向上提供支援,進而使自己的地盤利益不受挑戰,甚至以地方小內閣蓄積聲勢,進一步入主中央。

前高雄市長陳菊在連任高雄市長後直至擔任總統府秘書長的期間,一舉將「菊系」子弟兵送入中央官職及國營事業(例如:前交通部長吳宏謀、勞動部長許銘春、客委會主委李永得皆曾為陳菊任內的高雄市副市長,中華投資公司董事長暨前金管會主委李瑞倉,為前高雄銀行董事長等),就是一個派系與地方和中央串連的顯著案例。

陳菊
Photo credit: 總統府

在這樣的戰術下,地方派系一方面可以利用地方自治的原則,將影響力深入宮廟、農漁會、水利會等準公權力機構,掌握實質人事,另一方面又能在國家建設和公權力周邊,成立相關產業,成為地方經濟的調控者。

地方派系如此「自立共主」的進行地方生態基礎配置,在促進地方的「政治參與」是否有效仍有待檢證,但當地方派系反過來扮演政策倡議者的角色時遇到的一大問題,就是讓廣大民眾無法以施政滿意度、績效審計、研考等民主治理的原則管控課責,這也就導致大家常看到的低端、局部修繕工程一再重複,最終流於舉債和財政赤字的溫床。

除了這些上下交相的「建設」結果,依靠地方派系複試動員當選的議員,能否在民意轉變時,仍忠實的替選民發聲,不以派系內部利益取代民意,也是個很大的問號,到頭來,要買單的還是我們這些選民與納稅人。

在這一次的總統選舉,藍綠兩黨從立委候選人到不分區名單,皆能見到地方派系深深的斧鑿,對追求連任的蔡英文而言,必須要思考中央在政策上誘導地方派系納入治理系絡,是否是真資源最有效的配置?加上「擺平」不分區爭議的過程中與地方派系欠下了不少的「債」,選後假使勝出而邁入第二任,首波內閣人事要與地方派系怎麼談判跟妥協,預計也還會出現一番熱戰。

而對韓國瑜來說,將他一手推上高雄市長寶座的地方派系力量,如果再一次使他登上大位,其背後重新形塑的「中央—地方」關係,是否也代表他將主動把地方派系納入國家治理的運作中?會不會以地方派系的代表人士做為中央政府政務推動的代理人,把從前屬於「附屬」的地方派系,變成能夠主導國家政策的力量?

地方派系的影響力不分黨派,這些事情值得每一位選民持續關注與檢驗,別讓已經日益強大的地方派系得益於中央政府的助力,成為「有錢、有權、有人」但「政治責任不明」的民粹怪獸。

參考資料:中央政府前瞻基礎建設計畫第1期特別預算案評估報告

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:楊之瑜


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