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地方派系論:派系是誰的好朋友?

地方派系論|他們若不支持,議會可能成縣市首長最大夢靨

2019/12/16 , 評論
TNL特稿
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大部分對於地方派系的討論,多著重在他們如何影響基層鄉民的權益,但卻忽略這套地方政府透過地方派系分配資源的系統,某方面而言,其實具有著穩定政務,甚至是對內制衡的效果,畢竟地方派系也是要服務民眾,才能取得執政的機會。

文:Leo Chu

台灣的政治學界傳統觀點認為,地方派系之所以壯大(或說誕生),與國民黨來台欲鞏固在地統治有關。國民黨與不同縣市的地方大族或菁英合作,一方面以政府重要職位攏絡,一方面又施威,壓制不服統治的在地異議人士,形成恩威並濟的裙帶關係。

然而大部分針對這套系統的討論,多著重在派系與地方政府的「交相賊」中如何影響基層鄉民的權益,但卻忽略這一套地方政府透過地方派系分配資源的系統,其實某方面而言,具有著穩定政務,甚至是對內制衡的效果。

派系為了獲取支持,反而成為地方建設的推手

地方派系毀譽參半,但地方派系之於地方建設扮演了一定的角色。

正因為地方派系想要發揮影響力,前提還是得要「勝選」,因此地方派系在政治人物或派系代表為了「順利連選連任」的戰略目標,必須理性的選擇「分配性政策」,靠爭取選民的利益來換取選票。例如,區域的民意代表為該區域的選民爭取到經費預算,或者是爭取重大的公共建設,意即將縣市政府的預算「分配」給政治人物選區的選民們,以展現政治人物的能力以及服務精神。

另一方面,地方派系為鞏固「樁腳」,也會以手上能夠取得的地方預算、政府標案等,許諾予樁腳,以報樁腳於選舉之中的支持,這些選舉中出力的樁腳,在他們自己的地盤如欲取得看似合情合理又合法的獲利,也同樣會將手上分配到的標案、預算,實際執行並盡可能達到相關管理單位的期待,而非拿了資源不做事。

舉例來說,宜蘭蘇澳使用超過20年的南方澳漁市場,因為鐵皮搭建年久失修曾被批評「如同難民營」。

雖然地方一直有重新規劃的聲音,但直到2018年底才終於進入施工的階段,讓新漁市以系統性的規劃,為魚販們規劃出更為清楚、更寬敞的攤販空間,解決舊漁市髒亂的問題,環境上更為舒適,亦可增加觀光客的參觀暨消費意願,而此計畫爭取過程的運籌帷幄,就是在宜蘭極具影響力的前蘇澳鎮長陳金麟進行主導,畢竟派系的人物要是真的拿了錢不做事,當然不可能獲得在地人民的支持,在這個情況下,地方派系有時反倒補了政府做事慢半拍的缺陷。

換句話說,地方派系並非純粹只是傳統認為阻礙地方建設的刻板印象,而也有可能為地方爭取建設、利益、資源等無形或有形益處的推手。

派系的互相角力,其實是比質詢更有效的「監督」

不論是在哪個縣市,各派系的人物利益組成不同,立場當然不會全然相同,遇到利益衝突之時仍須進行政治博弈,但派系畢竟不是民選出來的,沒辦法用「民主」的方式直接監督,各派系之間一旦有了利益衝突,就會形成政治上的博弈,而這種「競爭」,某方面而言其實也屬於一種派系間的監督。

和民選首長或民意代表可以看政見蓋選票的方式相比,這種監督類似一種「恐怖平衡」,因為各派系之間常互相抓著彼此的把柄,必要時,就可以在有衝突時訴諸公開,從而使選民離棄原所支持的政治人物,嚴重者會直接衝擊到派系勢力,甚而造成瓦解,至少也能透過揭露敵對或衝突派系的運作秘辛,引發社會輿論的公評。

例如前花蓮縣議員張智冠日前因捲入貪汙醜聞而遭收押,根據地方的說法,其貪汙挪用助理費的內幕就是由內部舉發,才讓檢調單位得以查獲,雖說這些派系間的角力——或說由角力衍生的監督——許多是檯面下的,新聞不會報當事人也難以證實,但從表面上的事情,常能推敲出背後斧鑿的蛛絲馬跡。

有趣的是,比起檯面上的議會質詢,有時這種檯面下的你來我往反而比正規手段來得更「有效」,而派系之間的傾軋為了維持均勢,彼此之間會保持一種微妙的平衡,相互防著對方踩到紅線,反而成為了實質的監督。

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Photo Credit: 中央社
地方派系相安無事,就是地方政務穩定的最大安心石

雖然許多人認為地方派系透過各種手段操控地方政治,有如民主政治發展的絆腳石,但也有人認台灣實施地方自治以來數十餘載至今,地方派系在從戒嚴到民主時代的過程中,扮演了促進政治參與的角色,也有助於地方自治的成長。

以中部的大縣市──台中為例,在舊台中縣時代的「紅黑分治」之下,府會的關係尚稱穩定、良好,原因在於紅(林派)、黑(陳派)兩大派系的核心人物及派系在鄉鎮所佈的人員,在接班傳承上做到了薪火相承,派系沒有斷絕香火的危險,而兩派的地方精英及家族成員幾乎把持台中縣的政治資源。這使得台中縣在往後的發展中,派系核心皆成為主要幹部,牢牢掌握府、會及鄉鎮層級,故在紅、黑兩派的勢力維持平衡的情況下,台中縣的府、會關係穩定,府會同調的情況下,地方政府的施政通常會較為順暢,預算的審核也較不會遭受阻礙,議員於質詢問政方面亦會較為溫和。

【紅黑分治】台中的紅派與黑派在早期勢力爭奪激烈,兩大家族甚至互不通婚、拒做生意,為避免紛爭,協調縣長一職由兩派輪流,而被稱為此。

若是府會不和諧會怎麼樣呢?檯面上有諸多例子。以最近的例子來說,民進黨籍市長但議會中藍營過半的桃園市議會,國民黨團就在預算案審查期間發動甲級動員,用人數優勢跨過民進黨團的預算防護牆,刪除桃園市政府90億的預算款項。

然而,「紅黑分治」的情形到了2001年出現變化,隨著親民進黨的勢力在台中縣崛起,紅黑分治的舊有模式難以再像過去一樣,維持均勢且使府會關係穩定。在1997年的台中縣長選舉中,民進黨籍的廖永來就抓住國民黨票源分散的時機,擊敗當時的國民黨候選人郭榮振與徐中雄。之後,當時的國民黨決定提名黑派黃仲生參選,讓「紅黑分治」變為「紅黑結盟」,才打敗了欲競選連任的廖永來。

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紅、黑兩派在選前即取得合作默契,開始台中縣的紅黑共治,後續的選舉國民黨也大概是複製如是模式,維持舊台中縣的執政,減少「綠縣長藍議會」時期議員霸佔質詢台、癱瘓議會使該過的案子未能如期通過等等的施政阻礙。

2018年林佳龍任台中市長時,國民黨團同樣也動員杯葛議事,致使某些預算無法如期通過,或者是2017年時,藍綠雙方的議員因討論台中市里編組及調整作業內容議案時,雙方毫無共識,數度佔據主席台上演全武行,讓議場頓時成為競技場,而延宕了後續其它該審之議案。

少了派系幫忙的民進黨,在彰化始終維持著「一任魔咒」

對照台中縣議會的一片「和樂融融」,民進黨勢力崛起於各縣市後,對在地的地方派系雖然有所影響,但程度則不十分一致。

以同樣也有紅、白之派系分別的彰化為例,民進黨執政時無論是周清玉、翁金珠抑或是魏明谷任彰化縣長時,因為議會還是由國民黨把持,加上紅、黑派依侍的對象仍以國民黨為主,導致府會時常不同調,派系之間互相傾軋,地方政府施政頻受阻礙。

從周清玉到魏明谷,就是民進黨籍彰化縣長無法連任「一任魔咒」的最好證明,而只要議會的最大黨與地方政府不同,府會對抗的情況,就會一再發生,這時候是否擁有派系的支持,就是施政能不能順利推動的關鍵了。

從一黨獨大到網路世代,地方派系也正面臨轉型危機

雖然地方派系看起來無法斬草除根,但在各方的互相競爭甚至是對決之間,卻也是促成各縣市政黨輪替一大推手。

在威權時代,各縣市在國民黨一手壟斷下,大致上都可以分為兩大派系的互相競爭,而民主化之後加入民進黨這個不確定因素,再加上社會發展迅速、訊息傳播速度變快,地方派系的掌握力量也逐漸削弱。

如今,只要國民黨分裂或兩大派系各自提名自己的候選人,其它黨的候選人都有機會見縫插針,甚至取得選舉勝利,回顧過往,包括台中縣廖永來(1997)、新竹縣林光華(1997)、彰化縣翁金珠(2001)等,皆是在這樣的時機點勝選的。

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雖然就算得到縣市府的寶座,那些「體系外」的地方首長們仍需要面對議會的牽制,但換個角度看,也就是因為這些派系的對立和競爭,在當時國民黨獨大的時空背景下,各縣市才得到換血和輪替的機會,才讓非派系之人在派系牢抓的環境中取得政治成果,而非只照原本的派系的掌握精心安排,讓舊勢力一代一代的傳下去。

台灣民主化後數十載的今天,社會開放程度更加擴大,網路也成為現今人類文明最快速的資訊傳播管道暨資訊來源,新世代的年輕人受網路影響,也不再唯派系是從。然而地方派系會就因此而消失嗎?就目前來看誰也不知道,可以確定的是,地方派系在網路時代也已逐漸脫離傳統,轉型成另一種存在形式,不論是產業投資的轉型(例如賣水餃),或是用陣營中專業高學歷的角色吸引新世代中間選票,甚至是借用境外的勢力,用其他不同的方式影響選舉結果。

但不論如何,只要派系和地方勢力存在一天,每到選舉,他們就必將成為各方候選人的拉攏對象。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:楊之瑜

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