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與民主的距離:2020緬甸大選專題

翁山蘇姬的經濟改革難題:人權議題讓西方業者對緬甸卻步,後疫情的經濟將如何再起?

2020/11/03 ,

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TNL特稿

Photo Credit: Reuters / 達志影像

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關鍵評論網編輯邀請專家撰寫特稿,歡迎讀者參與討論。

我們想讓你知道的是

緬甸負責任企業中心總監維琪·鮑曼 (Vicky Bowman) 表示,現屆政府處理經濟上雖然有錯失,但環評、公共採購、政策諮詢、商業法案和稅收方面的管制,跟十年前-甚至五年前-的光景已有天攘之別。

文:羅里·華萊士(長居仰光的中英雙語記者,關心緬甸選舉、經濟改革、人權衝突、地緣政治等重要議題)

本週日就是緬甸五年一次的議會選舉了,在野時曾承諾不會讓官員以汽車牌照中飽私囊的翁山蘇姬,其領導的政府於競選期間,宣布給予資深官員汽車進口牌照作為獎勵,因而引發議論。

負責該政策的單位為商務部,部長是執政黨黨員丹敏 (Than Myint),1月時才在商界及公眾壓力下擱置牌照計劃,因此當政策宣佈後,緬甸汽車業工會及英法德歐商會皆批評此舉違反政府對業界的承諾,造成平行市場及影響政府稅收。

根據歐洲商會預估,商務部將頒發1萬1千個牌照,而緬甸新車年銷量僅約3萬,影響實在非同小可,商務部目前則尚未說明受惠官員的稅收安排。

另一方面,給予免稅牌照則與當局「加稅刻不容緩」的說法背道而馳。

由於緬甸的「地下經濟」非常龐大,全國民主聯盟政府從去年開始,這一年也繼續試圖透過實施「欠稅特赦計畫」,以振興建築業、房地產。而政府也在競選前以稅收為由,允許本地財商透過付稅來「合法化」走私酒類商品,且不用驗貨。根據歐洲商會委託進行的一項研究估計,單單啤酒和威士忌2017年的走私貿易額就達到2億美元

從加稅到給予資深官員汽車進口牌照,可知緬甸當局在商務政策上的不一致性,而人權議題,也仍持續糾纏著政府領導人。

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仰光的車水馬龍

人權議題,讓西方業者對緬甸卻步

近期緬甸政府迫使挪威電信在內的電信運營商,封鎖新聞媒體和維權人士的網站,及關閉部分若開邦和欽邦的網路服務,褫奪超過一百萬人的網路知情權,受到人權組織、聯合國以及商界公開抨擊,不只緬甸華裔大亨潘繼澤一手打造的「緬甸支付寶」(Wave Money)、緬甸四大電信運營商之一挪威電信和駐仰光的歐英美商會,曾多次要求政府取消網路打壓,英國發展金融機構CDC集團,則因有份投資緬甸網路公司Frontiir,被英國影子國際發展部長Stephen Doughty批評涉及侵犯人權。Doughty還要求CDC割席賣掉Frontiir的2000萬美元股權。

緬甸歐洲商會創會執行董事Filip Lauwerysen說道:「迫使電訊公司打壓上網權,和太陽能發展商強行倉促招標增加搶地風險等行為嚇怕了國際投資者,讓一些有興趣進駐緬甸的歐洲商人望而卻步。 」

「自羅興亞危機發生以來,西方投資者面臨越來越多壓力,要去證明他們在緬甸的生意沒有傷及無辜、侵犯人權。」

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緬甸羅興亞人的人權爭議,讓緬甸實際統治者翁山蘇從神壇跌落。圖為位於孟加拉難民營的羅興亞人


全球最大貨櫃航商丹麥馬士基集團、設在美國的西聯匯款和時裝品牌ESPRIT,在過去十二個月紛紛跟緬軍有關的公司一刀兩斷、自保其身。據聯合國獨立調查團報告顯示,緬軍商業活動有助於其侵犯羅興亞及其他人權,要求國際投資者立即切斷與緬軍及其企業之聯繫。

目前,設於荷蘭海牙的國際法院(ICJ),正審理由伊斯蘭國家甘比亞控告緬甸對羅興亞人進行種族屠殺的案子,而因羅興亞人報導監禁路透社記者的行為,歐盟委員會也正探討會否經濟制裁緬甸,若措施涉及紡織業,將導致數十萬名工人失業。歐盟是緬甸的第六大貿易夥伴,佔據緬甸紡織出口過半,不過已脫歐的英國則表示決定不會經濟制裁。

這樣千瘡百孔的政績,是翁山蘇姬2016年上台時萬萬預想不到的景況。

翁山蘇姬政府的商務改革之路充滿挑戰

公共財政專家Andrew Bauer坦言,整個緬甸官僚體系在過去五十多年的「軍治」,都是為操控資源和為統治者而設,任何一個政黨或管制團隊都不能在數年間徹底變革,他也表示全民盟未有展示改革決心,在重大議題如水電及非法砍伐樹木沒有大展拳腳。

上任初期,翁山蘇姬專注與少數民族武裝力量簽署停火協議及和平談判,2018年改組內閣後才開始著手經濟改革;2019年舉行首個官方投資會議,嘗試挽回商界江河日下的信心。

2018年任命財政部長索溫 (Soe Win) 和投資部長當吞 (Thaung Tun) 後,翁山蘇姬加快改革步伐,緬甸歷史性開放保險業給予香港友邦保險、英國Prudential、日本Daichi、美資Chubb、加國Manulife及六家合資。零售批發、酒類進口及教育服務行業大門也對外大開,吸引日本永旺購物中心、德國Metro、瑞士DKSH等進駐。

財政部今年4月更向中國銀行在內的七家亞洲外行發牌,宣布讓外資首次提供銀行零售服務。台灣國泰世華銀行及兆豐國際商業銀行也取得在緬甸成立分行資格,而玉山銀行是在2016年就取得分行執照。

Vriens & Partners顧問公司仰光主管Jeremy Mullins指出,翁山蘇姬團隊上任後已逐漸改善其經濟主張,並學會與商界合作,「登盛政府前期對電訊、貨幣浮動等大刀闊斧,以交容易的改革報捷。翁山蘇姬接任後處理的政策較棘手。比如說,開放保險業遇到的本地阻力遠較自由化電訊市場為多。 」

Mullins補充道,全民盟正由一個民主運動銳變成有效的政黨及執政黨,不過,「這樣的轉型談何容易。」

緬華團體華友青年社主席楊勝富對此看法大致相同。儘管小商戶認為翁山蘇姬經濟政策還未完全到位,他覺得緬華大多會在這次大選再投票給民盟,「畢竟翁山蘇姬才剛執政數年,緬甸政治如履薄冰。華商普遍想給她多一個機會繼續改革。」

不過,雖然緬甸政府推出新投資法和新公司法兩大法案,重組營商環境和建立市場經濟,並容許外資收購緬甸企業最多35%股權,但許多政策實施仍錯漏百出。保險牌照一拖再拖,以致韓資巨頭三星生命保險忍無可忍撤資,而商務部對零售批發開放諸多製肘。

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仰光證交所


此外,由商務部長丹敏擔任主席的新成立的競委會,委員會過半為政府官員,仰光智庫和商家均認為,委員任命等同官官相衛,令競委會淪為「無牙老虎」,其中拒絕調查電力和能源部極具爭議的太陽能電廠招標案,便是明證。

在目前全緬僅一半的人口獲得電力的背景下,翁山蘇姬團隊最重要的改革,便是去年拿出勇氣調高電費。上調電費有助解決政府虧損的問題,讓政府有更多資金投入電力基礎設施建設,不過在今年5月,能源部在航班禁令的情況下,僅給發展商數週競爭投標建設太陽能發電站(招標總容量為1千兆瓦,約全國旱季總發電量的三分之一),引來私相授受之嫌。

當時駐仰光的美英歐商會領袖聯署致函能源部長溫楷 (Win Khaing),就要求推遲招標截止期限和修改投標條件,而能源部最終把28個項目給予中資集團,其餘一個授予德商。消息一出,仰光商家嘩然,質疑能源部官員舊調重彈。

事源於2019年的緊急發電項目同樣以一個月的招標草草了事。最後全部五個發電項目被中資投得,總容量1千兆瓦。其中,受中信建設注資、香港上市的偉能集團中標四個項目。

後疫情之下,緬甸經濟將如何再起?

受新冠疫情影響,國際貨幣基金組織 (IMF) 將2020年緬甸GDP經濟增長預測從6.4%下調到2%,是2011年以來的最低增幅。羅興亞危機在2017發生後,旅遊、飲食業已一蹶不振,所以疫情對緬甸經濟是雪上加霜

緬甸負責任企業中心總監維琪·鮑曼 (Vicky Bowman) 表示,現屆政府處理經濟上雖然有錯失,但環評、公共採購、政策諮詢、商業法案和稅收方面的管制,跟十年前-甚至五年前-的光景已有天攘之別。

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2019年翁山蘇姬參與在若開邦的投資博覽會


90年代派往緬甸及2002-06年任英國駐緬大使的她解釋,市民在軍人專政年代有一條像樣的道路或學校已算幸運,當時軍政府可會強迫市民捐錢來修橋搭路,大財團則享有種種特權做生意。

鮑曼舉例說,反腐委員會主席昂基 (Aung Kyi) 最近邀請公民社會組織及商界為反貪政策提供意見。這種開明做法在前朝「絕不可能」發生。

翁山蘇姬過去數年打貪雷厲風行,改組反貪公署並擴大其權力。蘇姬內閣有部長因反貪調查引咎辭職。同黨的德林達依省省長勒勒莫 (Lei Lei Maw) 今年更因貪污被判入獄30年,不過軍人仍享有軍政府08年撰寫的憲法保護,不受反腐條例規管。

如今本週又將來到大選之日,分析員和民眾普遍認為全民盟會再次勝出,商界也希望,選後翁山蘇姬能重組管治班子、徹換乏善可陳的部長並吸納較年輕的閣員。

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緬甸國務資政翁山蘇姬,目前已提前完成投票程序。


而在疫情下,新政府勢必仍將面臨排山倒海的挑戰。著名歷史學家、《不為人知的緬甸歷史》作者丹敏-吳 (Thant Myint-U)在接受筆者訪談強調,緬甸必須改弦易轍,不可以單靠市場改革及改善營商環境來改造經濟。

他表示,緬甸應推行產業政策和福利制度以面對未來挑戰:

「疫情造成的經濟打擊及全球暖化,暴露了緬甸盡快成為發達國家的緊迫性,(這樣才能)令國家能夠支持適當的福利制度,包括為所有人提供體面的醫療保健。」

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒

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與民主的距離:2020緬甸大選專題:

2015年的緬甸議會選舉,被認為是緬甸往民主化邁進的重要里程碑,不只軍方將政權移交給由翁山蘇姬領導的「全國民主聯盟」,新政府上任後也致力發展經貿與外交。五年過去,翁山蘇姬因羅興亞人爭議從神壇跌落,對於修改2008年版緬甸憲法的願望,也始終受制軍方勢力,如今2020年大選將臨,緬甸又將面臨什麼樣的轉變?本專題將探討全民盟上任後的經濟和外交發展,和整理選前發生在緬甸政壇與社會的新聞事件,並透過圖表與Podcast訪談,認識緬甸選制與旅人到當地的所見所聞,希望透過不同面向,除了讓讀者更認識「東協最後一塊處女地」,更可思考一個問題:「民主」放在緬甸當前時局,是口號還是有些許曙光?

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