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與民主的距離:2020緬甸大選專題

2020緬甸選什麼:軍方野心加上疫情肆虐,緬甸大選是邁向民主還是混亂的前奏?

2020/11/06 ,

評論

翁婉瑩

Photo Credit: AP/ 達志影像

翁婉瑩

無法被定義的斜槓,讀者、旅行者與寫作者。往來島國台灣、印度半島與緬甸黃金之土。印度承載了我的智性與喜悅,緬甸則反映了黑暗與小我。旅行與書寫,都無法停止。

我們想讓你知道的是

《2008憲法》規定,軍方掌握內政、國防與邊境事務部部長的任命,也在國家國防與安全委員會佔有過半席次,若選後出現混亂狀態,軍隊可透過憲法第412條,透過該委員會要求總統宣布國家進入緊急狀態,或依第40條規定,軍隊直接接管政府,行使國家權力,形同發動合法政變。

11月8日即將於緬甸舉行的聯邦議會與地方議會改選,因新冠肺炎疫情加劇,60歲以上高齡族群及投票日當天無法前往投票的選民,已於10月29日開始提前投票,而75歲的緬甸國務資政翁山蘇姬與68歲的總統溫敏(Win Myint),皆已完成投票

儘管同月3日的美國總統大選佔據國際新聞版面,但2020年的緬甸大選,為2011年緬甸軍政府退居幕後,解除鎖國後的第二次全國性選舉。

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緬甸國務資政翁山蘇姬已在10月29日完成投票

五年前世界矚目的2015年大選,由翁山蘇姬領導的全國民主聯盟(以下簡稱「全民盟」, National League for Democracy)獲得77%得票率與59%聯邦議會席次,全國69%的高投票率與全民盟大勝,被視為人民渴求民主和對緬甸軍方的重擊。隔年,翁山蘇姬的親信碇喬(Htin Kyaw)在新聯邦議會中當選總統,軍政府和平移轉政權,正是完成政黨輪替,成為緬甸通往民主之路的象徵。

2020年,翁山蘇姬與全民盟的執政成績將在大選中被檢視,疫情干擾、尚未停止的內戰與選舉公正性的紛擾下,今年緬甸大選的觀察重點為:

一、疫情與民眾對全民盟的熱情衰退,導致全國投票率下降?

二、全民盟能否獲得足夠的得票率,以維繫過半的聯邦議會席次,進而在明年的總統大選中獲勝,持續執政?

三、因疫情或軍事衝突取消的選區選舉,大多為少數民族聚居地,超過100萬名選民被剝奪選舉權,降低少數民族原本可能贏得的議員席次。而少數民族在民主選舉體制的活動衰退,是否影響與新政府的政治互信,導致更嚴重的軍事衝突?

四、軍事領袖對在選前對選舉自由與公正性的質疑,是選後混亂的伏筆嗎?

2020年緬甸選什麼?

緬甸的選舉制度來自《2008憲法》,屬半總統的內閣制,聯邦議會分為上下議院。每五年舉行一次的聯邦議會與地方議會改選,共1171席,分別是:

1.上議院(又稱「民族院」)議員,代表各省與邦,共224席,扣除軍方保障席次後,應選168席。

2.下議院(又稱「人民院」)議員,代表各鄉鎮,共440席,扣除軍方保障席次後,應選330席。

3.省與邦地方議會議員,共644席。

4.省與邦地方議會議員中的少數民族保障席次,共29席。該省邦的少數民族人口必須占當地總人口的0.1%以上,才會被分配保障席次。

緬甸總人口數約5千5百萬人,有投票權者約3千8百萬人,共91個政黨、5831名候選人投入11月8日的選戰。

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緬甸選舉委員會的官員為11月8日的選舉做準備

緬甸總統由聯邦議會議員組成的「總統選舉團」選出,任期5年,可連任一次。「總統選舉團」分為三個部分,分別為:「上議院議員」、「下議院議員」與「軍方議員」,三個總統選舉團先分別選出一名副總統,再由聯邦議會對三位副總統投票,最高票者為總統,次之為第一與第二副總統。

《2008憲法》是2010年緬甸軍政府退居幕後之際公布,軍方在憲法中設計層層關卡,確保其在緬甸轉向民主政體的過程,能保有自身權力與利益,持續擔任國家的實際控制者。其中為人所詬病的主要是:

1.軍方在聯邦議會的25%保障名額,分別在上議院保有56席與下議院110席。

2.總統任命國防部、內政部和邊境事務部部長時,需與國防總司令協調。

3.賦予軍方合法發動政變的權力,即在國家緊急情況,如出現叛亂、恐怖、暴力手段奪取政權的情況,國防總司令得以行使立法、行政與司法機關的權力。

4.針對翁山蘇姬的兩名兒子與已故的夫婿皆為英國公民的「翁山蘇姬條款」,即總統候選人的親屬、配偶與子女不得為外國公民。

5.修憲門檻需獲75%聯邦議會議員同意,但軍方擁有25%保障席次,因此軍方若不讓步,任何修改違反民主體制的憲法條文的動作,都不可能成功。

翁山蘇姬與全民盟曾在2020年3月發動修憲案投票,儘管2015年大獲全勝,全民盟在聯邦議會擁有59%席次,軍方扶持的聯邦鞏固與發展黨(以下簡稱「鞏發黨」,Union Solidarity and Development Party )有5%席次,各民族黨派有11%席次,但就算全民盟獲得各民族黨派的支持,仍然無法達到75%的修憲門檻。

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選委會的官員和志工步行收集老年人的選票,這次因為疫情,60歲以上的緬甸公民可以提前投票。

翁山蘇姬的修憲主張,碰上難以跨越75%門檻,成為不可能的任務,但過程中翁山蘇姬與軍方,卻又各有所得:軍方持續保有憲法賦予的政治角色,透過否決權阻止修憲案,保有自身權力。於翁山蘇姬而言,軍方拒絕溝通的態度,以少數25%的保障席次,否決民選多數、期待修憲的民意,無疑地對軍方產生負面影響,而塑造翁山蘇姬成為難以撼動頑固軍事強人的悲劇英雄,訴求11月8日大選中再度獲得民眾支持。

2020緬甸大選-深化改革還是加劇衝突?

11月8日登場緬甸大選,預計最長在10日內完成開票作業,以2015年大選為例,投票隔天全民盟便宣布勝選,四日後時任總統登盛Thein Sein)還在臉書恭賀全民盟勝選。

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2015年11月9日,由翁山蘇姬領軍的「全國民主聯盟」(NLD)於緬甸大選獲勝,前緬甸總統登盛(Thein Sein)選後表示「將把(改革)進程移交給新政府」,並在2016年1月28日發表最後一次對國會的演說,表示此次政權輪替是民主的勝利。

截至11月5日,緬甸的新冠肺炎確診人數為56,940,死亡人數1,330人,在東協國家中,確診數僅次於印尼、菲律賓與新加坡,死亡人數僅少於印尼與菲律賓。而堅持舉辦選舉而飽受批評的緬甸聯邦選舉委員會(以下簡稱「聯邦選委會」, Union Election Commission),在10月29日展開提前投票,讓60歲以上高齡族群、因疫情滯留或被隔離的民眾、候選人與在外地執行公務的公務員,得以提前投票至11月7日。因此,全國有超過500萬名高齡族群可以提早投票,減少染疫風險。

被取消的選舉

緬甸的確診數即將超越新加坡的57,938人,其高死亡率更讓競選活動與投票日增加風險,其中緬甸的疫情熱區仰光就有40,103人確診,死亡人數高達1,166;而今年8月本土疫情爆發之初的若開邦,確診數為2,877人,死亡人數16人。

聯邦選委會以疫情控制與區域安全為由,取消7個省邦的部分區域選舉,皆位於少數民族群聚的區域,包括:勃固省、欽邦、克欽邦、克耶邦、孟邦與若開邦截至10月30日,全國共有42個鄉鎮與627個村莊被部分取消選舉,估計超過150萬人無法投票。但疫情最嚴重的仰光省,卻沒有任何選區被取消。

被取消的選舉將於新政府組成後一年內補選,而2021年還有聯邦議要選出新總統組織內閣,亦即補選可能拖延至2022年。

2017年以來,若開邦的軍事衝突造成超過74萬名羅興亞人逃離家園,進入孟加拉,2萬5千名若開邦佛教徒與少數民族也在當時越境。2020年疫情期間,大部分緬甸少數民族武裝組織宣布暫停與國防軍交火,但若開邦的阿拉干軍(Arakan Army)卻持續與國防軍爆發衝突,相較於疫情,戰火對當地民眾的影響更為劇烈。

若開邦共有17個鄉鎮,聯邦選委會完全取消9個北部區域鄉鎮的選舉,部分取消4個中部區域鄉鎮的選舉,亦即若開邦將有9個下議院議員、18個邦議會議員的席次懸缺。聯邦選委會並未詳細說明取消的理由,僅以取消決定是基於國防部、內政部與軍警部門的建議。

聯邦選委會遭批評為執政的全民盟護航,因2015年大選中,全民盟在若開邦北部完全沒有取得任何席次,但在南若開邦獲得聯邦議會與地方議會的席次。而阿拉干民族黨(Arakan National Party)是聯邦議會的第二大在野黨,在上下議院共有23席,僅次於前執政黨-鞏發黨的42席。

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2017年3月一場由阿拉干民族黨組織的抗議遊行

自2010年以來一直擔任該黨的下議院議員佩登(U Pe Than),他的席次已被聯邦選委會取消選舉。他接受《The Irrawaddy》訪問時表示,聯邦選委會的決定,將導致若開邦75%共120萬選民失去投票權。他認為,新的邦議會代表性遭到削弱,當選的聯邦議會議員也無法代表所有若開邦居民。

最具爭議的是,阿拉干民族黨於2015年獲勝的包拷鎮(Pauktaw),在沒有軍事衝突的情況下,被取消選舉;但與若開邦相鄰的欽邦百力瓦鎮(Paletwa),是阿拉干軍長期與國防軍交戰的區域,卻仍維持部分區域的選舉,而2015年全民盟在該鎮獲得勝選。

在該鎮代表阿拉干民族黨參選邦議會議員席次的翁喬兌(Aung Kyaw Htwe),向《半島電視台》表示他的憂慮,「若開邦大部分地區被取消選舉的結果,將導致更加激烈的衝突,影響國家的穩定、信任與和解,導致政治和經濟形勢的惡化。」

五個少數民族政黨則發表聯合聲明,他們認為執政的全民盟封鎖了少數民族政黨為主的選區選舉,在廣大的少數民族區域取消投票,正義、平等和投票權都遭剝奪。聲明表示,聯邦選委會的決定可能會在不經意間引發暴力,並進一步加劇武裝衝突。

儘管政黨間為了能不能舉行投票,爭執不下,但以位於緬甸最西邊邊陲的百力瓦鎮為例,戰爭造成的交通中斷,運送物資的卡車受阻,當地糧食所剩無幾,當地人關心食物更勝於選票

逆勢中的小黨

11月8日將有來自91個政黨,共5831名候選人投入大選。最初原有6,969名候選人登記參選,但聯邦選委會以欠缺緬甸公民身份,外國人不得參選為由,取消9名候選人的資格;加上10月17日被取消政黨登記的「玫瑰黨」(「團結的民主黨,United Democratic Party- UDP,也稱「Rose Party),其登記的1129名候選人也失去參選資格

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「玫瑰黨」支持者在造勢活動上揮舞黨旗

全民盟與翁山蘇姬在2015年大選席捲全國,各民族政黨的總席次從原本在聯邦議會的95席,衰退至65席,因此他們在今年大選無不全力衝刺選票與席次。

代表若開邦穆斯林的民主人權黨(Democracy and Human Rights Party )除了提名候選人參選,也呼籲聯邦選委會開放持有臨時身份證的少數民族選民可以投票。

2010年底緬甸依新公布的《2008憲法》進行聯邦議會改選,當時羅興亞人可持臨時身份證(又稱「白卡」)投票,但前總統登盛於2013年取消白卡,而在2015年全民盟勝選的大選中,不僅沒有羅興亞人參選,至今仍有10萬名羅興亞人在若開邦的難民營被限制行動。

社區長老喬拉翁(Kyaw Hla Aung透過電話向《路透社》表示,雖然全國各地都公告了選民名單,但在若開邦首府實兌以外的難民營裡都沒有公告,「2015年大約有200人出現在選民名單上,但這次沒有選民名單。」

聯邦選委會同時也拒絕民主人權黨黨主席喬明(Kyaw Min)參選登記,儘管他在1990年的選舉中,與全民盟一起當選議員,但被當時的軍政府取消席次,Kyaw Min與眾多民主工作者一同入獄多年。

該黨秘書長秘書長喬索翁(Kyaw Soe Aung)說道,「我們可以理解以前的情況,過去政府在軍隊的支持下,不會遵守民主規範。」、「但是很難理解翁山蘇姬和她的民主政府也會這樣做。」

另外,從全民盟分裂出來的兩個政黨-「人民黨」(People's Party)與「人民先鋒黨」(People's Pioneer Party),除了兩位黨主席曾與全民盟關係緊密到分道揚鑣,受人矚目外,因疫情被迫打「空戰」的選舉,也讓小黨在民眾日常生活與網路社群有所發揮。

人民先鋒黨的仰光省丁眼遵鎮候選人漢欽(Han Oo Khin),於仰光封城期間,透過卡車協助選民購物,輔選員將宣傳單與食品一起遞給民眾,而卡車販售雞蛋、洋蔥與麵條等民眾負擔得起的食品。

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全國民主聯盟(NLD)支持者在路口向附近攤販和孩童分發食品,以提高民眾對大選到來的意識

奈仰歐(Nay Yan Oo)代表人民黨在仰光的甘馬育鎮參選,該鎮是仰光最繁華的區域之一,商場與大學林立,而奈仰歐在臉書與Zoom上舉辦「甘馬育數位市政廳」的直播,從官僚改革、選舉暴力、失業問題、遠距教育與青少年參與政治,無所不談,民眾也可以透過網路與候選人、來賓互動。奈仰歐藉由緬甸最多人使用的網路社群-臉書,行銷自己的政見,同時批判臉書對緬甸大選的審查與干預。

(代表人民黨的奈仰歐在臉書上和大眾互動)

被監看的2020緬甸大選

奈仰歐表示,他的臉書直播影片若涉及批評政府,都會被臉書下架或是被認定違反網路社群規則。另一位緬甸政治評論人揚謬登(Yan Myo Thein)說,從2016年以來,他在臉書上關於政治的發文被下架,近期則變得更為嚴重。其中他評論全民盟候選人被阿拉干軍隊抓補的文章,遭到臉書刪除。

緬甸最多人使用的網路社群媒體-臉書,長期遭到外界批評,放任緬甸的網路社群散佈對羅興亞穆斯林的仇恨言論與假新聞,導致了2017年若開邦的軍事衝突與羅興亞人流亡。臉書在2019年於仰光舉行記者會,其東南亞公共政策總監斐爾.福蘭克(Rafael Frankel)表示,臉書將雇用100多名緬甸工作人員,依據仇恨言論的網路社群標準,對貼文進行篩選,可以暫停、永久刪除違反標準的帳號或粉絲專頁。

而福蘭克針對今年緬甸大選,在9月表示,「從現在起到11月22日,我們將與當地合作夥伴共同清除可證實的錯誤資訊和無法證實的謠言,包括可能抑制投票或破壞選舉程序完整性的謠言。」

「我們會刪除假稱候選人是孟加拉人,不是緬甸公民,因此沒有競選資格的貼文。」他舉例表示。

「我們還使用AI主動識別包括緬語在內的45種語言的仇恨言論。」福蘭克說。而臉書表示,在2020年第二季,臉書依據禁止仇恨言論的網路社群標準,對緬甸的28萬條貼文內容採取了行動。

臉書創辦人與執行長馬克.祖克柏 (Mark Zuckerberg)更在2020年10月13日貼文表示,臉書已更新仇恨言論政策,明確禁止「否認或扭曲大屠殺」的內容,以抵制反猶太主義的抬頭。

但假新聞有變少嗎?

尼尼喬(U Nyi Nyi Kyaw)是新加坡ISEAS-Yusof Ishak東南亞研究所的緬籍訪問學者,他認為緬甸的臉書用戶應該學習判斷假新聞的能力。「緬甸的使用者應該意識到到行為與結果的因果關係,而不能失去控制力,畢竟他們已經有點沉迷於臉書。」

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聯邦改善黨(Union Betterment Party ,UBP)的支持者在造勢活動上歡呼

2020大選是邁向民主和平還是混亂的前奏?

此次選舉的隱憂之一,是競選期間與投票日群聚造成的疫情擴散風險,而2016年由全民盟組織的聯邦選委會,堅定推動大選的原因來自翁山蘇姬的決心,她在10月1日的線上會議向支持者表示,「選舉對緬甸的未來比對抗新冠肺炎更為重要。」

緬甸嚴峻的疫情與脆弱的公衛、醫療系統,延後選舉勢必讓現任執政者遭受敗選,而堅持選舉,賭上的是民眾染疫風險,而選務瑕疵與暴力也將破壞選舉的公正性。

緬甸國防總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)在選前6天,11月2日發表兩份英文聲明,其一批評政府與聯邦選委會,另一份則批評少數民族武裝組織拖延停火協議,造成少數民族區域無法投票。

敏昂萊強烈批評聯邦選委會的無能,包括:該會審查候選人的的電視政見發表內容、選民名單錯誤、取消少數民族地區的選舉,與疫情期間對政黨競選活動的監督不足等。他強調,軍隊控制政府期間的2010年與2015年選舉,才是自由公平的選舉。「軍方是緬甸的『監護人』,正在密切關注選舉工作。他表示

敏昂萊發表聲明不到24小時,翁山蘇姬向民眾發布一條簡短的訊息,她說民眾已意識到即將降臨的選舉破壞。「現在,我們正面臨著可能激怒我們的事情。他們只是故意煽動民眾的義憤。「不要讓自己陷入其中。」雖然她的回應並未提及軍方。

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緬甸國防總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)

政府發言人索泰(U Zaw Htay在11月5日回應了軍方的聲明,「軍方的最新聲明是基於政黨和個人立場,毫無根據的指控,它不利於自由公正選舉的舉行,反而激起人們的關注和不穩定。」他也批評軍方違反《2008憲法》,包括軍隊與警察在內的公務員,必須脫離政黨政治的規定。

軍方作為《2008憲法》的制訂者與政府一員,敏昂萊以矛盾的立場批評翁山蘇姬與全民盟政府,已不是第一次發生,但在選前敏感時刻的嚴厲警告,引起了緬甸政界與選舉觀察組織的不安。

緬甸各地越來越頻繁的選前暴力事件,其中以鞏發黨的恐嚇暴力事件讓人憂心。2011年軍政府扶持鞏發黨組織文人政府,原本以為藉執政優勢可在2015年大選贏得足夠的聯邦議會席次,軍方可持續控制政府,但當年該黨卻以卻以10%的得票率慘敗。

實皆省的官員登泰(U Than Htay)接受《The Irrawaddy》訪問時表示,「與2015年相比,鞏發黨在今年競選期間變得更加敵對和暴力。」「與2015年大選不同,這次他們知道自己很可能會敗選。他們認為,恐嚇可以奏效,而不是和平接受敗選並公平競爭。」

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鞏發黨支持者

敏昂萊在今年6月接受外國媒體訪問,透露自己已超過退休年齡,但仍願意在2020年大選後,持續為國家與人民服務,並擔任職務。而2016年緬甸聯邦議會的總統選舉,由軍方的明穗(Myint Swe)擔任第一副總統,在軍方擁有25%聯邦議會保障席次的情況下,若今年全民盟的得票率不如預期,2021年是敏昂萊是否自己出馬競選總統?而不論總統或第一副總統之職,對他來說,是否已經足夠?

《2008憲法》規定,軍方掌握內政、國防與邊境事務部部長的任命,也在國家國防與安全委員會佔有過半席次,若選後出現混亂狀態,軍隊可透過憲法第412條,透過該委員會要求總統宣布國家進入緊急狀態,或依第40條規定,軍隊直接接管政府,行使國家權力,形同發動合法政變。

政治人物對權力的渴望與把持-全民盟為贏得2020大選引發的選務紛爭,軍事首領敏昂萊的的野心,加之嚴峻的疫情,種種緊繃情勢,都讓各界憂慮,緬甸起步未久的民主,是否蒙上陰影?

延伸閱讀:

責任編輯:吳象元
核稿編輯:杜晉軒

專題下則文章:

曾是東協的「壞孩子」,翁山蘇姬政府有成功把緬甸導回「外交正軌」嗎?



與民主的距離:2020緬甸大選專題:

2015年的緬甸議會選舉,被認為是緬甸往民主化邁進的重要里程碑,不只軍方將政權移交給由翁山蘇姬領導的「全國民主聯盟」,新政府上任後也致力發展經貿與外交。五年過去,翁山蘇姬因羅興亞人爭議從神壇跌落,對於修改2008年版緬甸憲法的願望,也始終受制軍方勢力,如今2020年大選將臨,緬甸又將面臨什麼樣的轉變?本專題將探討全民盟上任後的經濟和外交發展,和整理選前發生在緬甸政壇與社會的新聞事件,並透過圖表與Podcast訪談,認識緬甸選制與旅人到當地的所見所聞,希望透過不同面向,除了讓讀者更認識「東協最後一塊處女地」,更可思考一個問題:「民主」放在緬甸當前時局,是口號還是有些許曙光?

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