特別報導

獨老者的餐桌

獨老者的餐桌》十年後的超高齡社會,獨老者的餐桌由誰來豐富?

2016/05/18 ,

評論

吳 承紘

吳 承紘

寫字、拿相機的人。

我們想讓你知道的是

林萬億認為,獨居老人變多的結構性因素主要是因為產業往城市移動,但他不認為這是一件壞事,「因為這是社會變遷的必經之路,無法迴避,」林萬億強調,「獨居不一定是不好的,獨居何嘗不是一種選擇。但我們的國家總認為這是不好的,需要幫助,所以我們應該要思考獨居是一種選擇,尊重他們。」

(本報導所有人物皆取得當事人採訪與拍攝同意,除部分人物與情節牽涉他人隱私者以化名處理,特此聲明)

文、攝影:吳承紘 /圖表製作:游承穎 /影片拍攝:程兆芸

五月底一個燠熱午後,我在辦公室裡接到29街李張春美的電話。雖然李張春美的聲音一如以往的高亢洪亮,聽起來是那種會讓你覺得開心的聲調,但當她告訴我29街確定要「拆除」的消息時,我心裡卻是一點也高興不起來。

從食物、醫療到居住,每位弱勢獨居老人每天眼睛一張開,就得面對這些日常的「挑戰」。我們所謂的「微小而確切的幸福」,對於他們而言都是莫大的恩惠。而他們的微小幸福,則無非是每天都可以有食物、有個安身立命的家,生了病也還有一點錢可以看醫生等等這些對我們來說再平常不過的事情。這幾年因為政治開放而被推上天的「公平正義」,在他們身上根本無法看到一絲絲的影子。

那麼,因為人民的需要而存在的政府,又對於這些獨居老人做了哪些措施?儘管台灣有著敬老尊賢的傳統,同時早在三十多年前便已推行《老人福利法》,並經過多次的修訂,但弱勢獨居老人的處境依然艱難。我想起四月底和新北市社會局副局長林昭文的長談,特別是針對29街裡那些弱勢獨居老人們的處境。

政府是為了滿足民眾的需求而存在

從基層社工開始幹起,後來轉任行政職,一路在公務體系歷練的新北市社會局副局長林昭文,眼神充滿幹練。即使雙腳有些不方便,但走起路來仍然很敏捷,一點也沒有影響到他。或許是因為身體的因素讓他選擇社會工作這個助人專業,但我沒有問他。

林昭文曾經歷台北市十四號公園(林森公園)的拆遷工作,可說是資深社工人,憶起那段挨家挨戶訪視獨居老人說明拆遷以及服務弱勢的過往,他的表情充滿柔和。也難怪他會在四月份弘道老人基金會所籌辦的長照研討會上,面對某些議題時能夠毫不保留地自我批判,光就這點,就足夠讓許多官員汗顏。

「政府的資源畢竟有限,如何讓服務更精緻更多元,就是一件很重要的事情。」林昭文很直接地跟我說。

在定義上,獨居老人從中央到地方皆不盡相同,處境也不一定都很悲慘,「但只要健康不好,就一定不會太好,因為健康不好就必須依靠別人。」林昭文觀察。也因為對於獨居老人的定義不盡相同,因此各地方政府的作法也就會有一些差異。林昭文特別提到新北市在2011年所推出的溫心天使,結合里鄰長、社區公益人士、志工團隊等搭配服務計畫,以關懷社區中的高風險家庭為主,當然也有獨居老人通報。

即便如此,三重29街還是有看不到的獨居老人掉落在社會安全網之外。因此,林昭文強調「通報」很重要,淡水的林添生就是在這樣的情況下由警察通報新北市社會局,之後才有華山基金會介入關懷,可以說是典型的通報系統發揮作用,填補服務不足的案例。

雖然社會局的人力有限,無法地毯式地找出需要協助的獨居老人,特別是29街,但「事實上,在報導出來前我們就已經進場(29街)。」林昭文特別強調。其實就我在29街所得到的訊息,三重區公所的社工的確會過去訪視,但頻率並不算高。而我從老人們聽到的說法是,「怕危險」,之後我也從楊雅苓得到印證,也難怪這裡頭的獨居老人總是依賴民間的社福團體所提供的物資與服務,官方資源很少進來。

「因為,第一這是屬於私有財產的範圍,第二則是裡頭的格局跟興建當時完全不同,第三是產權非常亂。」

「我們看裡面約有29戶是有列冊(獨居老人)的,平常我們也有去,但頻率比較不高。主要的原因是因為進去的時候需要成群結隊進去。」林昭文坦率地承認目前對於29街獨居老人的訪視頻率的確不高,也同時解釋了關鍵的原因。

話說到這裡,林昭文突然問我,「你都是一個人進去嗎?」我回答是。事實上,華山基金會的三重服務員楊雅苓也都是隻身前往,我常常為她如此大膽的舉動捏把冷汗,特別是她身懷六甲那段期間。

「哇,那你滿勇敢的!」林昭文一副不可置信的樣子。

對於社會局而言。雖然29街看起來是開放空間,但實際上是私人產權,對公部門而言是個有安全和法律疑慮的地方,所以如果社工要前往訪視,就得要「師出有名」。「有沒有相關法律的問題我們都必須做考量,必須找著力點進去服務需要服務的人,」林昭文解釋,「都必須循行政程序走」。

林昭文此時拿出他的公事包,從裡頭拿出一些文件。其中一份是29街列冊關懷人員名單。

「這裡面二十幾位建冊的對象,我們都有逐一訪視。29街內的福利人口有低收,也有身障,也有弱勢家庭⋯⋯」林昭文一邊翻著名冊,一邊請我看看有沒有認識的人。

「雖然我們有進場,但還看不到癥結的需求。所以我們先往多元的服務方向去思考,像原本燈光沒那麼亮,環境後來也打掃過,是因為我們拜託區公所做一些處理,讓燈要亮,水要流通,燈不亮就是容易犯罪。」

因此,除了原本的社會福利業務之外,目前新北市政府社會局針對天台獨居老人服務的作法是先讓居住環境停止惡化,至少可以讓獨居老人的生活環境好一點,第二就是找出進場服務的理由,免得「被告」。「志工知道越多就越不敢進去,」林昭文說。這也就不難理解,為什麼他聽到我跟華山的楊雅苓都是一個人在29街出沒時,那種驚訝的表情了。

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29街社會服務的困境

29街當地除了華山基金會之外,還有其他民間社福單位或宮廟會定期輸送物資過去,但有時是無效物資(如送米、麵等需要烹煮的食材),當地並沒有像忠勤里那樣具有強大的社區照顧網絡可以進行介入,造成物資的浪費。且一旦官方的服務無法有效施展,便成了斷裂的社會安全網絡。而人手原本就不足的新北市社會局,在29街私人產權以及安全的疑慮之下,始終很難有效投入資源,也難怪這邊的獨居老人形同被遺忘在都市裡的孑民。儘管林昭文說新北市社會局把問題都看在眼裡,卻也無法有太多的動作。

所以林昭文認為,目前可以做的就是先以供餐進行服務,「我想辦法讓他們外面有個可以供餐的地方,比方我們可以把餐點拿到定點,至少讓他們飲食沒有問題,而且讓他們走出來,這樣大家都可以看到狀況,不要一直待在家裡。」就像忠勤里里長方荷生所說的,要讓長輩願意走出來。

「一定要鼓勵他們願意出來,不開門是沒有用的,你要讓他願意開門才能知道他的需求在哪裡。門要打開,是很重要的關鍵。」林昭文說。

但這樣的作法必須建立在獨居長者們行動力沒有問題的基礎上,區公所才能定時供餐,讓長者們出來拿餐點甚至共餐。林昭文的規劃是,一方面讓長者們走出來,一方面建立關係,讓社工進行基礎的了解。更進一步甚至還可以讓這些長者擔任志工,這樣就可以知道裡面是不是還有其他人需要協助。如果有失能的老人,就可以進行後續的協助程序。

「這樣的環境完全不適合居住,可以的話我們儘快處理。」林昭文說,「政府出手一定要有法律依據,否則很容易被告。」對話至今,林昭文說了兩次「被告」,顯見公部門對於「被告」這件事情極度敏感,以專業術語來說,就是「依法行政」。

我相信他是認真的。林昭文無奈地對我說,在市政府被各方指責的情況下,目前是由副市長侯友宜領軍處理29街的問題,事實上他已經去過29街兩次。

以通報彌補社會服務網的不足

林昭文進一步說明,目前新北市社會局針對獨居老人服務的主要策略是「有效了解,走出獨居」,比如他們住在哪些地方,有了完整資訊才能對需要幫助的獨居者進一步接觸。而不需要服務的獨居長者,則鼓勵他們參加社交活動,像老人共餐,銀髮俱樂部,松齡大學等新北市所推行的服務,其中也包括各個社區關懷據點所推行的活動。

對於行動不方便的獨居老人,新北市社會局則是和民間的資源合作,做推出高齡照顧存本專案,也就是由「佈老志工」到家去陪伴關懷,了解需求之後,再引進必要的社會資源以及福利措施。特別的是,有些佈老志工本身就是獨居老人,健康跟經濟狀況都無虞所以志願擔任志工,目前已經有一千多位經過訓練的佈老志工在線上工作。而對於需要照顧而沒被發現的個案,比如林添生,理論上希望能夠透過鄰里溫心天使或鄰里的通報,再由當地的社工前往訪視。如果需要安置或居家服務,則安排到老人公寓或安養院。不過,不管獨居老人的身體與生活情況如何,最終都還是要回歸到長者本身的意願再進行安置。林昭文特別強調,「居住的問題我們都可以跟他討論,當然這都要尊重長輩的意願,讓他選擇自己喜歡的環境,過自己喜歡的生活。」因此,儘管李張春美的居住環境惡劣,她不願意接受安置,社會局也不能強制。

「所以要請大家多多幫忙,看到可能會有問題的獨居老人請通報或是打1999電話。多一份熱心,多一份問候,很可能就是對獨居老人及時的甘霖。」林昭文誠懇地說。

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李張春美在29街的處境,正說明目前社會福利工作上某些特例所產生的困境。由於29街屬於私人產權,因此公部門的人員必須考慮進入服務時所可能衍生的法律問題。再者,雖然居住環境不佳,但如果長者不願意,公部門也不能強制安置,造成服務工作上的兩難。


讓長者在自己喜歡的地方快樂的生活

從林昭文有關新北市老人服務的說明來看,志工與通報在整個社會安全網佔有著重要的份量。林昭文認為,因為新北市同時有都會跟偏鄉地區,所以服務模式與台北市也不大相同,最重要的財源也是如此。「所以你會看到我們的老人共餐是以社會運動的模式推動的,政府沒有花錢。」林昭文說。

「我們沒有特定的模式或規範。因為三五好友想聚會就去,帶自己種的菜或自己養的雞鴨都可以,」林昭文笑著解釋,「像貢寮那邊每個禮拜固定有共餐,因為靠海,所以常常都會有海產,每個區都不一樣。」

林昭文認為,重點在於「讓長者在自己喜歡的地方快樂的生活」,其實就是近年來不斷被強調的「在地老化」。

聽到林昭文所說的服務模式,我第一時間想起忠勤里的服務模式,心中不免有個疑惑:「新北市需要更多的關懷據點嗎?」我問。林昭文停頓了一下,「我認為應該要因地制宜,」林昭文接著解釋,「我的意思是,只要地方有需要,我們就去發展。」林昭文認為據點的服務比較簡單,只要電話問安、關懷訪視、送餐或共餐,以及健康促進等等,四項選三項就可以,所需要的地方也不用很大。「只要大家有意願,我們就會鼓勵來做。」不過,如同林昭文所強調的,由於新北市同時有偏鄉與都會區,而偏鄉缺乏設施,所以社會局調整作法,鼓勵長輩走出來,以設置銀髮俱樂部為主。若有失能長輩,則以銀髮俱樂部、活動中心附加日間照顧為主。基本上以當地衛生所為中心,從在地的健康管理與促進,到整個休閒育樂的銀髮俱樂部和輕度失能的日間照顧,都可以在這樣的空間當中得到滿足,讓不同需求的長輩得到相對應的服務。

林昭文並沒有確切地回答我,未來的服務模式是否應該以社區關懷據點為主要的發展方向,但他也誠實地指出每個地方的性質不盡相同,應該要有自己的模式。因此,回到29街獨居老人目前身處的困境,很顯然在這套模式的運作之上出現例外,也就是在「私人領域」之內,要在「不違法」的情況下執行社會服務,顯然是有困難的。後來,新北市社會局果然在5月間開始進行29街每週一、三、五的送餐服務(週二與週四仍由華山負責),確實地履行了林昭文的承諾。但可惜的是,像劉金來和李張春美等不希望被安置的獨老者,他們的居住問題仍然無解,仍然必須面對7月之後29街拆除,不可確定的未來。(7月11日更新:劉金來已答應接受新北市社會局的安置,目前正進行相關行政程序)

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帶頭歧視老人的居住政策

「我們其實有很多居住方面的補助,但獨居老人未必用的到。」在不算大的委員辦公室裡,民進黨第九屆不分區新科立委,長期在老人福利第一線耕耘的吳玉琴,說出她對獨居老人居住問題的觀察。

吳玉琴解釋,現行有關居住方面的補助,必須是擁有合法執照的房屋才行,但弱勢長者未必租的起這樣的房子,更別說邊緣戶,「他們只有敬老津貼3500元,連送餐都沒有,」吳玉琴接著說,「(弱勢老人)原本經濟就差,可能就只能付出極大的代價或住到很差的地方。我們的社會網絡跟社會福利系統,沒有辦法托住這些老人,是因為我們沒有整體的居住政策。」吳玉琴直接點出問題。

她進一步批判,台灣的租屋市場對於老人極度歧視,有錢也租不到。所以如果沒有租到合格證照的房屋,可能就得去忍受惡劣的居住環境,比如29街的獨居老人。且台灣的社會住宅有只有佔總量的0.083%,完全無法應付需求。「昨天我質詢時就提到,這些青年住宅只提供20到45歲之間的人申請,你(老人)想租也不能租。這等於是一種政府帶頭的歧視,帶頭歧視45歲以上的老人,這是很不合適的,政府應該跟地方要一起檢討這種歧視的政策。」吳玉琴說,「因為居住是基本權,所以應該也要針對弱勢老人有相對應的政策。」

與居住問題相關的是獨居老人安置。失能或無處可去的老人,社政單位通常都會進行安置。然而台灣人長期以來對於安養院的印象,不管正確與否,都讓許多老人視安養院為畏途,一聽到要被安置到安養院,大多數的反應都是排斥,這便造成老人服務的兩難。

吳玉琴以她多年在第一線工作的經驗為例,除非有危及自身以及他人的安全需要緊急安置或就醫,否則無法進行相關的程序。「我們要進行安置,可是長者不要,我們得要尊重他的自主權,不能違背自由意志。」與林昭文的說法相同,不管是不是需要安置,都必須尊重老人的自主決定。

但自主決定也代表著風險,比方長者的意外死亡,同時也會引起民眾的質疑,認為相關單位失職而導致獨居老人死亡。吳玉琴說,其實社區裡這種長者很多,但在實務工作上都是選擇尊重。吳玉琴回憶,她曾遇過一位拾荒老人的案例,鄰居通報說他似乎快要不行了,應該儘快安置他。於是單位的社工很熱心地安置他到機構裡,但後來這位老人身體好了又想回去拾荒,這時就遇上兩難的情境了。吳玉琴認為應該要尊重老人的意志,所以最後還是讓他回去拾荒。吳玉琴說,許多長者其實都很固執,這時也只能加強鄰里通報,注意他後續的狀況。

因此,社區支持網絡在社會工作當中扮演著相當重要的角色,而吳玉琴對於網絡中的社區關懷據點則是報以相當大的肯定。

不忍長者被「電視看」 由村里而生的社區照顧關懷據點

2005年謝長廷任職行政院長時,在參考了台南的村里關懷中心後,開始推行「社區照顧關懷據點」的設置。而村里關懷中心的誕生則是源自於時任台南縣長的蘇煥智,因為看到很多長者在家裡孤單一人「被電視看」,於是鼓勵村里長出來設立關懷中心,讓長者可以出來跟老朋友聊聊天,一起吃個飯,讓他們與社區產生連結,不致於一直待在家中,漸漸失去社會參與。後來因為辦理的成效不錯受到不少肯定,因此開始擴大舉辦。

不過,目前中央針對社區關懷據點一年所編列的預算為三億元,在預算不足的情況之下,政府給社區關懷據點的支持其實很薄弱,所以台灣將近八千個村里當中目前只有兩千四百多個關懷據點。「光開辦費就要10萬塊,每個月補助一萬塊一年才12萬。然後經費核銷常常讓大家抱怨連連,因為政府的核銷非常繁複,所以這個問題如果不去簡化,會去削弱大家的參與感。」吳玉琴忍不住抱怨。

「我非常希望我們的社家署能夠讓我們每個村里都設一個,點應該要更密集。」她說。

除了讓社區關懷據點更密集,涵蓋率更高,吳玉琴認為未來政府還應該要強化據點的功能,特別是健康照顧與健康促進。「讓更多長者走出來,因為他如果不走出來,沒有跟社會連結,他會孤單。像日本孤獨死的問題,其實以前台灣也有發生過,但後來有了獨老的列冊管理,再加上社區關懷據點之後,這樣的事件就減少很多,但我們還是要預防這樣的事件發生,所以關懷據點扮演相當重要的角色,一定要繼續擴大來做。」

談到獨居的趨勢,吳玉琴其實也不認為獨居是個問題,但如果失去和社會的連結,就很可能會產生問題。因為這些獨居長者除了經濟之外,最大的問題就是孤獨。吳玉琴根據多年在老人服務第一線的觀察,孤獨會讓獨居老人即使有問題也不願意求助或告訴他人,甚至不讓別人介入他的生活。透過村里長和據點的關懷,讓獨居老人與社區產生密切的連結,當他有問題時才會求助並且讓他人介入。因為孤單通常會產生退縮,蝸居在家裡不出來的長者,最容易產生孤獨和無助感,甚至放棄希望,吳玉琴進一步說,「這就是我們所擔心的孤獨死,因為他已經對這個社會沒有任何期望,覺得反正社會已經遺忘我,沒有人可以幫我,感受不到社會的愛,很容易就放棄自己,然後就這樣終老,這不是我們所樂見的。」讓社區的獨居老人重新產生連結,就是社區關懷據點,也是南機場忠勤里里長方荷生每天都在做的事情。

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94歲的楊光前獨自住在南機場公寓五樓,經濟不成問題,但因為輕度失能,所以生活起居必須依賴居服員作基本的環境打掃。未來如果據點功能強化,社區關懷據點也能夠升級為日間照顧中心,像楊光前這樣的獨居長者,便可以獲得更充分的照顧。


「全天候把老人當成自己的家人照顧」的忠勤里模式

談到忠勤里,吳玉琴不禁大力稱讚。吳玉琴認為忠勤里不只是關懷據點,還結合里長的功能,以及整個社區都動起來的能量,堪稱模範社區與里長。「我們很希望每個村里都能夠模仿這樣的精神。因為要全天候把老人當成自己的家人照顧,這真的非常不容易。我常講,如果台北市每個里長都跟忠勤里一樣,那台北市應該就沒有什麼獨居老人的問題了。」吳玉琴笑著說。

「而這也就是我們要追求的目標,希望可以把每個村里都建構起這樣的網絡系統,緊密地跟老人產生連結,當老人跟社區裡的志工、或是村里長、社福團體等產生連結後,他就不會孤單。他知道他需要服務的時候有人可以幫他。」

吳玉琴也很務實,她認為擴大設立關懷據點的同時,所要面對的問題終究是錢跟人。錢當然是由政府去找,人的部份則可以鼓勵社區「年輕的老人」投入,因為有很多是事情是他們可以做的,如同忠勤里也有一部分是六七十歲,甚至八十歲以上的志工人員。當然,其中扮演重要角色的還有居服員。吳玉琴認為未來老年照顧會是很重要的產業,所以居服員如果在專業形象以及薪資都有所提昇,同時也有完整的職涯發展,或許可以吸引更多年輕人投入,而不是一味地依賴外籍看護。

「關懷據點應該可以去拿個全球性的獎項」

吳玉琴對於社區關懷據點讚譽有加,同樣也在老人服務第一線工作多年,去年代表時代力量參選立委,曾一手推動「不老騎士」相關活動,現任弘道老人福利基金會執行長的林依瑩,也對社區關懷據點大力肯定。

「我覺得關懷據點應該可以去拿個全球性的獎項,真的。」

「我覺得真的很好!早期的社區發展協會大部分都是政令宣導甚至是選舉樁腳,慢慢才轉變成服務里民。社家署規劃這個據點以村里為基礎其實是很合理的,所以有時候一個里甚至可以有幾個據點,目前也是最成功的社區政策,也可以吸引在地的人力與資源進來。」林依瑩認為,以台灣目前老化的速度,2025年就會進入超高齡社會(65歲以上老人佔人口比例超過20%),而目前台灣共有7851個村里,兩千四百多個左右的據點,如果一年成立五百個據點,十年就有五千個關懷據點,加起來就差不多七千多個,基本上可以涵蓋到所有的村里。社區關懷據點讓很多在地的發展協會或慈善組織可以利用像社區活動中心、廟口或教會這樣的地方,讓長輩一三五或二四六等時間過來,做健康促進操、還可以做手工藝,據點的社工或志工可以進行電話問安、關懷訪視和共餐等服務。十多年來,這個原本從台南發軔的社區關懷網絡功能已經更為擴大,成為社會福利的第一線單位。

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社區關懷據點在社會福利工作上的重要性,林依瑩以日本作為對照。「你看日本2000年就辦介護保險,但卻還是那樣多無緣死。一個國家資源有限,你要發展據點網絡還是長照,我一定選據點網絡,這個幫助更大,更實質。」

「為什麼孤獨死這樣多,就是因為社區的能量不夠,所以無法這樣深入地關懷,」林依瑩說,「社區力才應該是未來的方向。在社區這一方面,我們比日本還要強。」

林依瑩觀察,獨居老人的生活模式,遠離人群不跟人打交道,不和人往來的「孤島式」獨居,是爆發社會問題最主要的核心狀。因此,陪伴與關懷進而讓他們走出這樣的狀態,相形之下非常的重要。日本因為社會結構與文化的關係,讓社區力無法有效進入這些獨居老人的生活,孤獨死現象越來越嚴重。所以林依瑩對於社區關懷據點的期望很深,「重點在於社區照顧網的舖設,讓它可以鋪天蓋地,甚至500公尺就有一個點。」林依瑩說。

日本人「驚訝到極點」:社區照顧關懷據點

看來社區關懷據點應該是老人福利政策的重要方向,那麼,主管老人福利業務的衛福部如何看待這個議題?

由於新政府即將在5月20日開始運轉,在政權交替之前採訪內閣官員似乎有些尷尬。不過,主管社會福利業務的衛福部政務次長李玉春最後還是爽快地接受我的邀請。

笑稱自己在衛福部多年來擔任「志工」,李玉春其實曾經參與全民健保以及長期照顧等重大制度的規劃,而她原本是陽明大學的教授,以專家的身分參與這些計畫,直到擔任政務次長。

李玉春直率地表示,社區照顧關懷據點「是目前台灣做的很好的部份」。比較不一樣的地方是,在推廣社區關懷據點的目的上,李玉春的著眼點是「老人健康」。

根據統計,台灣老年人口當中健康的比例佔83.5%,所以李玉春的想法是希望以社區關懷據點為重心,搭配原本各縣市在推廣的高齡友善城市,把老人照顧的更健康,如果可以預防勝於治療,後續照顧就會比較輕鬆,「所以我們對據點寄予厚望。」李玉春說。不過李玉春也坦承,目前社區關懷據點每個月只有補助一萬塊,「其實補助不多」,她尷尬地大笑。

即便補助少,社區關懷據點至今也已成長到2482個(至2016年5月最新統計),當李玉春在日本介紹台灣的社區關懷據點業務時,日本人「驚訝到極點」。她說,雖然日本人也強調社區,但他們過去發展長照時太強調專業化和專業人力,結果反而導致費用過於昂貴負擔不起,無緣死的現象日漸嚴重。所以日本現在反而往回看,把非專業的人員包含家屬、非就業婦女以及中高齡的人帶進系統,相關官員後來還特別帶團來參訪,希望把社區關懷據點的精神帶回日本。

陌生的「1957」專線

看來社區關懷據點的服務模式,從地方到中央,甚至到日本皆獲得肯定,剩下的就是未來經費的挹注、擴點以及服務與人力升級。不過,令我感到訝異的是,李玉春特別提到1957專線,一個我完全陌生的社會救助服務機制。「1957專線」有點類似台北市的1999專線,只要打電話過去求助,值班的社工師就會幫你連結各地方政府適當的單位窗口。不管是經濟、醫療或安全等問題,都可以找到對應的資源協助解決。

在業務劃分上,1957專線只負責轉介,不會有和地方或中央權力重疊的問題,著重在資源整合與急難救助,其重點在於「分流」,而且有追蹤考核的機制。「我們希望不『錯過任何一個人』,」李玉春說,「轉介是最重要的,體系會斷裂無法整合,是因為這其中任何一環只要沒有連結就斷掉了,沒有人熱心打1957,個案就被漏掉了。」

雖然看來我們的政府努力在建置資源,但成效似乎不彰,比方1957專線,最需要的弱勢族群是否知道這些資源,我持懷疑的看法。如果1957真有如李玉春說的那麼有效率,更應該讓所有人民知道這個專線,就像以往的104查號台或119一樣。李玉春說,有時候甚至是幾萬塊的救助就可以很即時的介入,且現在資料庫都已經建立起來,在服務上更有效率。

李玉春利用卸任前幾天寶貴的時間,詳細地為我說明中央主管單位對於獨居老人服務的作為,同時也歡迎我未來可以隨時到她所任教的陽明大學討論相關議題。但就我的觀察,從中央到地方,乃至於第一線的關懷據點,各個層級對於服務與制度的認知,似乎還存在著不少歧異。前陣子忠勤里據點裡的社工師林玲安沮喪地說,一位上級單位(匿名)的主管在某次會議上告訴她,社區據點的社工師不需要那麼專業,應該要到其他專業領域專精自己的專業才對。主管機關一方面希望透過立法規範據點的專業人力,一方面卻有其他單位的人員認為專業人力不應該投入到據點。如果單位內部的想法無法一致,恐怕會對業務的推廣造成阻力。

林萬億:獨居是一種選擇

對比衛福部政務次長李玉春即將卸任的一派輕鬆,即將擔任行政院政務委員的台灣大學社會工作學系教授林萬億,則是行程滿檔,躊躇滿志。我在他滿滿的行程當中勉強獲得可以採訪他的時間,希望能夠了解未來將主導台灣的長照與社會福利政策的林萬億,對於獨居老人服務有什麼樣的看法與規劃。

說話聲音深沈,戴著一副金邊眼鏡的林萬億,有著與李玉春一樣的學者氣息。但不同的是,林萬億多了一種與媒體應對的俐落,甫一坐定話不多說便直接開始我們的訪談。

林萬億認為,獨居老人變多的結構性因素主要是因為產業往城市移動,但他不認為這是一件壞事,「因為這是社會變遷的必經之路,無法迴避,」林萬億強調,「獨居不一定是不好的,獨居何嘗不是一種選擇。但我們的國家總認為這是不好的,需要幫助,所以我們應該要思考獨居是一種選擇,尊重他們。」

這樣的看法與吳玉琴認為獨居未必是不好的看法是一致的,但通常獨居老人一旦到了一定的年齡後,勢必面對身體機能的衰退以及隨之而來的各種疾病,且外在的治安問題也不是自己所能控制,特別是因為經濟因素而被迫住在較差環境的獨居老人們。

「我們不希望縣市政府只看到貧窮的問題,也應該看到其他像是需要支持、協助與人身安全的問題。」而目前各縣市確認獨居老人的人身安全最常見的就是電話問安,志工或社工訪視等,並透過安全連線系統與社區的保全或警察系統獲得保障。

林萬億認為治安的改善是最根本的,因為偷竊搶劫之類的犯罪會造成獨居老人們身體或財務上面的傷害,而像是安全連線系統這類的高科技也可以協助維護他們的人身安全。不過,實務上安全連線系統維護老人安全的功能可能被高估了。雖然目前裝設連線系統的老人佔所有列冊獨居老人的13.14%,但以劉金來為例,過年期間他的錢包在家中遭竊,也是無能為力。儘管如此,林萬億強調人身安全是最基本的,怎樣讓獨居老人生活可以獨立,至少某種程度可以自理,像打電話、洗澡,甚至進一步出去曬太陽,不要切斷跟社會的連結,而才是所要關心的地方。「雖然大家都會把重點放在獨居老人的經濟安全上,但我認為獨居老人的照護應該要更整體地來看。」林萬億說。

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獨自住在淡水山區的黃福氣,今年雖然已經84歲,但一看到華山基金會的社工到來,就像個小孩子一樣活蹦亂跳。如同林萬億所說的,獨居不一定是問題,黃福氣一人住在祖傳的山居小屋,每日的生活怡然自得,只要維持著與社會的連結,不排斥與人互動,獨居老人也可以活的有尊嚴、快樂。


以「社區化」為方向建構整體的照護計畫

以獨居老人的整體照護需求為本,林萬億對於社區關懷據點的想像,則與卸任的李玉春有所不同。

2004年開始推動社區關懷據點時,目的是讓老人可以利用據點進行健康促進、共餐以及簡易的衛教與復健活動,後來有些長者希望可以送餐到家,之後才衍生出問安服務,並不斷擴大服務內容。林萬億說,有段時間社區關懷據點比較沒有受到重視,所以從2008年的一千三百多個一直停滯,直到後來發現關懷據點可以是長照的前端才又開始發展起來。

由於社區關懷據點並沒有明確規範場地與四大項服務之外的服務,因此各據點的服務項目也不盡相同。林萬億認為,社區關懷據點往前推可以和社區服務系統作結合,包括志工的服務,甚至社區的美化清潔,當然也包括健康促進與衛教等等。也可以因為各自空間跟在地人力的規劃,進行其他適合的服務。「這當然不強求,有些我看過甚至可以做按摩室、會議室以及廚房,但很多也是僅僅在里長的辦公室裡頭,或是廟宇的一個角落,所以沒辦法一視同仁,應該由各自本身的差異提供不同的服務。」林萬億說。

如果往後銜接服務的能量夠大,便可以與未來將要推行的長期照顧服務結合,甚至開放日間照顧、到宅復健,或是到關懷據點復健等等。也就是說,往後端不只是銜接長照,還可以銜接長照周邊的復健、醫療等等服務。

林萬億擘畫的藍圖是,社區關懷據點功能逐漸完整之後,在各項條件允許之下,可以成為社區的日照系統,甚至成為多功能的服務設施,讓長照的社區化找到附著的地方。畢竟,林萬億身為十年長照計畫的策劃者,同時也是蔡英文政府選前「十年長照2.0」白皮書的規劃者,將獨居老人的照護納入長照系統,以社區關懷據點為中心,以「社區化」為方向建構整體的照護計畫,這點並不難理解。

但林萬億也承認,「當然這樣的想像不是一天就可以達成,一定要做盤整,一定要做了解,空間是很重要的因素,你的服務的能量來自人力與交通,做過一定的評估之後就能轉型了。」

也因為如此,林萬億認為據點不應該被「標準化」,比如一個據點配置一位社工便沒有必要,應該要考量各據點不同的需求。所以也不能完全依賴據點轉成日照中心銜接長照,「不應該有這樣天真的想像」,林萬億說。

老人的生命過程是與家庭、鄰里、社會和部落連結在一起

雖然未來的長照2.0主體是要建立以社區為基礎的照顧系統,照顧的主力以社區為基礎,但到底是哪一種單位在服務,所屬背景、法定地位是什麼,林萬億認為可以有多元的思考,不一定非得硬性規範不可。他也認為,如果需要解決機構成立所會碰到的土地問題,或像是消防安全、建築以及土地使用等相關法規,政府都應該要找出有效的方法解決,「否則生不出這些服務。」而這也是忠勤里當年在向國防部申請廢棄的將軍住宅作為據點用地時,里長方荷生所碰到的困境。

林萬億舉例,在空間的運用上可以有很大的彈性,「你看澎湖鄉下地方一個村里絕對不只一間廟,如果可以善用大廟很多的活動空間,簽約用來作為活動空間就很不錯。像日常生活自理功能很強的老人,讓他去進香、泡茶或唱卡拉ok,這是很不錯的,這就是預防。」

「老人的生命過程還是跟家庭、鄰里、社會和部落連結在一起,不可能輕易被切斷的。一家廟就是一個角落,老人就在其中生活著。如果為了社會福利或是長照制度,去把這個打散掉,這是非常愚昧的作法。應該是要讓他這樣的生活方式做延伸,加進去更多的元素,讓他服務品質提昇,照顧到他的生理心理以及社會需求,這應該是我們要努力的方向。」回到服務的主體老人身上,林萬億再次強調「在地老化」的重要,並認為這才是努力的方向。

然而林萬億並沒有具體說明社區關懷據點未來是否要以擴大覆蓋率還是升級服務為主,但「在地老化」、「社區化」的方向則是相當明確。不管未來社區關懷據點是要擴點還是升級,透過據點通報社會處或是縣市相關單位做進一步服務,了解老人的需求是什麼,仍是目前從專家到官員最一致的共識。但林萬億的態度是否會決定未來衛福部老人福利服務的作法與方向,目前仍然看不出端倪。


方荷生的據點夢:吸引更多的長輩進來,也願意讓我們服務

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一個下個春雨的早晨,方荷生喜孜孜地帶我到據點頂樓,參觀他的魚菜共生系統。原先所種的小白菜已經採收,接下來準備要開始種植空心菜。方荷生希望這套系統未來可以供應一部分的蔬菜給社區的老人與學童,讓他們可以享用真正無毒乾淨的有機蔬菜。

4月19日晚上,我照例到忠勤里的關懷據點採訪拍照,一踏入據點便聽到廚師陳娜娟、潘梅香和幾位里民正在議論紛紛討論著什麼。仔細詢問才知道,原來下午的時候,80歲的陳秀金走失了。「下午原本阿嬤要來取餐,結果卻迷路走到隔壁的永功里,晚上六點多被警察發現帶回派出所,警察一問就知道阿嬤是我們忠勤里的里民,馬上打電話給里長。」潘梅香大聲地一口氣說完。陳秀金自從去年底喪偶,心智狀況便開始慢慢變差。因為陳秀金每天都會準時地出現在據點共餐,下午則會過來取餐,從來沒有走失過的記錄,所以當她斷斷續續出現迷路或失憶的狀況時,大家起初以為她只是記性變差,不以為意,後來才發現陳秀金有失智症的症狀。「這幾天不知道為什麼,整個狀況急轉直下。」潘梅香憂慮地說。事實上,當據點內的人員發現晚上六點陳秀金仍未出現時,陳娜娟第一時間便出去找人,社工師顏采宜因為剛好帶陳祥和去急診,所以等到她回來時,方荷生已經從派出所把陳秀金帶回家了。

後來,陳秀金接著又走失好幾次,一次比一次嚴重,但幸好大家已經有過處理經驗,所以也都化險為夷。陳娜娟在陳秀金第二次走失後,請陳秀金周邊的鄰居幫忙,萬一看到她跑出去趕快通報里長,因為很有可能她又迷迷糊糊地走失了。

忠勤里的社區關懷據點,就如同吳玉琴所說的,是個「模範」。而它的運作模式,也讓忠勤里的社區服務網絡更趨完整,讓許多國內外相關團體前來取經。儘管忠勤里漸漸成為媒體與相關團體關注的焦點,但方荷生還是一樣每天忙的團團轉,因為他知道「越常上媒體,越難募到資源」。除了讓據點頂樓的「魚菜共生」擴大規模,讓社區可以有更多安全的蔬菜來源之外,他最新的計畫則是想把原來的中輟生咖啡班轉型為社區老人食堂,不但可以讓考到咖啡師證照的少年在這裡工作,還可以擴大社區共餐的能量,並進行「剩食」的再利用。經費當然是不夠,於是方荷生便和協會的社工絞盡腦汁提了一個企劃案參加民間單位的比賽,希望可以獲得50萬元的資金。目前第一輪的投票在6月30日截止,方荷生驚險地以第一名勝出進入決賽。

我問他現在最想做的事情是什麼,方荷生毫不猶豫地說,「希望可以吸引更多的長輩進來,也願意讓我們服務。」這就是方荷生現在最想做的事情,看來單純,卻也一語道盡獨居老人服務的底蘊,以及18年來方荷生所體悟出來的「Know how」。不管未來的老人福利政策,或是即將上路的「長照2.0」將如何處理獨居老人議題,可以想像的是,方荷生一定是站在第一線,如他自我介紹時說的,「我名字的荷是負荷的荷」那般,擔起社區長者的生活,豐富著獨老者們的餐桌。

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核稿編輯:楊之瑜

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獨老者的餐桌:

根據經建會的人口推估,台灣最快將在2025年步入超高齡社會,也就是每五個人當中就有一位是65歲以上老人,達到世界衛生組織所規範「超高齡社會」的標準。在亞洲已開發國家當中,從高齡社會進入超高齡社會,我們只花了8年的時間,是速度最快的國家(與南韓相同)。和西方先進國家相比,我們不但「超英趕美」,老化的速度更是快的驚人。一個老化的國家不但會面臨勞動力衰退所造成的經濟問題,在傳統大家庭崩解的趨勢之下,更可能產生許多的獨居老人。獨居不是問題,然而如果政府無法妥善面對未來有可能越來越多的獨居老人,日本社會目前所面臨的「下流老人」(指生活水平低於平均,需要政府救助的老人)、「孤獨死」現象,將可能是我們所即將面臨的困境。

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