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2022菲律賓總統大選

小馬可仕掌政後,還會維持杜特蒂「親中遠美」路線嗎?

2022/05/12 ,

評論

馮嘉誠

Photo Credit: AP / 達志影像
馮嘉誠

馮嘉誠

日本早稻田大學亞洲太平洋研究院博士候選人,曾任香港中文大學社會科學院全球研究課程助理講師。喜愛國際關係、電影、酒和咖啡。

我們想讓你知道的是

儘管小馬可仕曾公開稱讚杜特蒂在南海議題上,與中國接觸的政策,但藉助國內民粹主義及「威權懷舊」情懷復闢的小馬可仕—杜特蒂聯盟,也不見得會冒險觸碰民眾主流親美的紅線。再者,菲國豪強家族的政治聯盟十分脆弱,政黨間的關係也十分流動。政客為了撈取政治本錢,隨時可以挾著民意,透過議會逼使政府提高施政透明度。

菲律賓經歷完熱烘烘的選舉工程後,這場極具歷史意義的選戰終於塵埃落定。一如媒體所料,總統一職將會由前總統費迪南德馬可仕的兒子、「邦邦」小費迪南德馬可仕(Ferdinand “Bongbong” Marcos, Jr.,港譯「小馬可斯」)奪得,而副總統則由現總統杜特蒂(Rodrigo Duterte,港譯「杜特爾特」)的長女、薩拉杜特蒂(Sara Duterte-Carpio)出任。

小馬可仕和薩拉分別以大幅度拋離尾隨的萊尼羅貝多(Leni Robredo)及法蘭西斯潘吉利南(Francis “Kiko” Pangilian),顯示主流民意沒有十分介懷馬可仕家族的獨裁歲月,對強人杜特蒂的強硬管治作風亦予以肯定。此外,總統選舉結果一面倒的狀況,也反映著菲國豪強家族合組的「超級聯盟」配票策略非常有效,印證地方家族依然牢牢掌握著菲國政治發展的命脈。

不過,馬可仕家族回朝的影響遠不止於歷史「記憶」與「遺忘」之間的角力。除了象徵著威權主義的馬可仕家族復辟,國際媒體同樣擔心菲國未來的外交路線會承襲著杜特蒂總統的「親中遠美」政策,影響菲國在南海爭端、美菲同盟等關鍵議題的立場。

要理解小馬可仕對菲國外交影響,我們可以從三個方向探討:(一)總統個人的外交意向;(二)總統影響外交政策的能力;(三)菲律賓突破國際格局束縛的能力。

小馬可仕的外交意向

外界關注菲律賓外交政策會否出現質變,部份源於現任總統杜特蒂曾在2016年上任後,誇下海口要「與中國、俄國走在一起,對抗世界」,更公開以髒言辱罵美國前總統歐巴馬,有意顛覆菲律賓與美國傳統以來的同盟關係,激發大家重新想像亞太安全局勢會否出現「新常態」。

有別於所謂「成熟的」民主政體,菲律賓這種轉型政體在實踐民主化同時,似乎讓總統在一些較少選民關心的議題上(尤其是外交政策)繼續大展拳腳。這種外交政策「個人化」(personalization)的趨勢,其實並非杜特蒂政府獨有。

根據中國外交學院副教授查雯的學術論文分析,前總統雅羅育夫人(Gloria Macapagal-Arroyo)和艾奎諾三世(Benigno “Noynoy” Aquino III,港譯「阿基諾三世」)均分別借助外交政策,滿足個人利益或政治目標。雅羅育夫人2003年後積極推動中菲關係,達成《在南海協議區三方聯合海洋地震工作協議》平息南海爭議,換取大量中國資金開發基建工程項目。撇除個人的貪腐醜聞,雅羅育所得的資金其中有一大部份用作延伸其選區利益,當中包括連接其家族勢力範圍—潘帕嘉省(Pampanga)—的北呂宋鐵道項目。繼任的艾奎諾三世則希望透過採取強硬的對中政策,展現自己在南海問題上不會屈從中國壓力,從而與前朝腐敗、對中態度曖昧的雅羅育夫人政府劃清界線。

基於這套脈絡,小馬可仕的個人意向自然成為了決定性的因素。參考小馬可仕擔任眾議員(2007-2010年)、參議員(2010-2016年)、以及競選總統期間的言行往績,讀者大概可以窺探新總統的外交思維。

在南海問題上,小馬可仕的立場確實比較溫和。當菲律賓國會在2008年商議修改領海基線的法案時,小馬可仕表態支持雅羅育夫人政府的溫和姿態,把與中國存有爭議的南沙「島嶼」(菲稱「卡拉延群島」)及黃岩島撥出領海基點以外,收窄菲律賓聲索領海、專屬經濟區、大陸架的範圍,以免部份聲索的「島嶼」在潮漲時被掩蓋的特性(國際法稱之為「低潮高地」)減低國際社會對其領海劃線的認授性。

2015年,隨著中菲因為「南海仲裁案」鬧得如火如茶、美國高舉「自由航行行動」的旗幟遊走爭議「島嶼」之際,小馬可仕建議政府借助菲國商人的網絡與中國接洽,遊說北京停止在南海吹沙填海的造地工程,以官方及非官方的外交方式緩和菲中緊張,以免被捲入中美兩強對峙之中。小馬可仕在2016年角逐副總統時,單刀直入的闡述立場:「最重要的,是我們要開啟對話。」(What is important is we start a dialogue)

2016年「南海仲裁庭」宣判中國「九段線」的主張不符國際海洋法,但小馬可仕的親中立場沒有隨著「南海仲裁案」的定案改變其主張。在今年一月的競選訪問活動中,小馬可仕便明言自己不會利用「南海仲裁案」向中國施壓,認為「當仲裁案只剩下一方時(即菲律賓),這仲裁案再也無法發揮仲裁功能,因此對我們再也沒有效用了」。類似質疑「仲裁案」效用的說法,杜特蒂去年5月也一度發表過,表示中國根本沒有參與仲裁過程,裁決結果對北京毫無約束力,「如果你把文件交給我,我會把它丢進垃圾桶裡」。兩者言論的邏輯非常貼近中國對「南海仲裁案」的「三不」(不認可,不參與,不承認)立場

小馬可仕曾公開稱讚杜特蒂的接觸政策,表示中菲最關鍵的任務是要達成雙邊共識化解爭議。無論如何,菲律賓應該避免尋求美國協助,因為倘若中美爆發戰爭,最終遭殃的必定是菲律賓,「所以千萬不要把問題升級到開火、到戰爭的地步」。假若菲律賓執意要把美國扯進南海問題中,那麼中國便會自然把它視為敵人,因此他情願向東協、聯合國、或任何國際組織尋求協助——只要不是美國便可。同樣地,杜特蒂在任內也時刻強調:與中國因為海洋爭議而爆發戰爭,注定是一場「自殺式行為」

事實上,馬可仕家族與中國的友好關係早已表露無遺。中國駐菲大使黃溪連與小馬可仕關係頗為密切,二人去年先後兩次在中國領事館會談,關係遠勝於另一參選人羅貝多。小馬可仕之前亦坦言「中國大使館的人員都是自己的朋友」,相信可以達成協議處理漁民在南海的衝突。

此外,根據美國丹佛大學助理教授孔安文(Alvin Camba)的觀察所指,中國外交部早在2007年已在馬可仕家族的地盤——北伊羅戈省——首府佬沃市設立領事館,目的是鋪路加強與當地豪強家族的聯繫。過去幾年,中資企業、地方政府(特別是山東省)紛紛加強對北伊省的投資,可見兩者關係日益緊密。小馬可仕在競選期間已屢次透露出自己會延續杜特蒂的經濟政策,繼續吸引外資及開發基建項目,或許進一步依賴中國和日本的投資,一方面推動國家經濟,另一方面繼續回饋所屬勢力範圍的發展。

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圖為菲律賓總統杜特蒂與中國駐菲大使黃溪連,在去年2月28在到馬尼拉國際機場出席中國科興疫苗送抵的儀式。

總統影響外交政策的能力

那麼,菲國總統有多大權限去徹底投射並實踐自己的外交願景呢?根據憲法及慣例,菲國總統固然擁有權力任命自己的外交及國防部長,也可自行委任顧問及特別代表。前者只要通過國會的任命委員會一關便成事,後者更可直接跳過立法機關阻撓。

確實,菲國外交部長在許多時候都傾向順從總統意願,至少在公開場合上配合總統政策。即使杜特蒂任內一共有三位外交部長(不計署任),但就算是曾經在推特上以粗口大罵中國的現任外長洛欽(Teodoro Locsin),也得在杜特蒂下指令後頓時向中國外長王毅道歉

然而,菲國國防部長傳統以來都具有軍人背景,較能反映菲律賓軍隊的立場,甚至能夠左右菲律賓總統的外交姿態。縱使杜特蒂有意推動「親中遠美」的政策,更在2020年2月宣佈中斷1998年簽訂的《美菲軍隊互訪協議》(VFA),但一直受惠於美方援助及軍備的菲軍卻努力抗衡杜特蒂的方案。2020年6月,杜特蒂突然宣佈暫緩中止VFA方案,防長洛倫扎回應記者提問時亦暗示自己曾就中斷VFA安排上向杜特蒂「分享」意見。老馬可仕當初因為軍隊將領叛變加入「人民力量」陣營,才落得被逼荒忙下台出走夏威夷的收場。小馬可仕上任後與軍隊之間的互動,對菲國外交政策會發揮一定效果。

杜特蒂過去亦曾任命中國商人楊鴻明擔任經濟顧問,以及一口氣委派五個特別代表負責改善中菲關係,目的便是透過他們吸引更多中國海外投資,支持他的「杜特蒂經濟」和「建設、建設、建設」基建藍圖。小馬可仕的姊姊艾米馬可仕(Imee Marcos)也曾經呼籲杜特蒂委派女兒薩拉擔任特使,商討處理中國軍民船隻在菲國海域出沒的問題。這種非官方渠道或許有助緩和兩國衝突,但實際所得似乎非常有限。稍一不慎,其他顧問隨時變成另一個楊鴻明,被指涉及貪腐或販毒醜聞,或是用作延續家族利益的聘傭工具。

更重要的是,小馬可仕對處理外交問題不見得十分感興趣。去年一次訪問中,小馬可仕甚至搞錯「南海仲裁案」的背景資料,把海洋法仲裁庭五次說成「國際刑事法院」,誤以為後者是專門處理領土爭議的機構,亦把申訴年份說錯成2010年(實際是2013年),可見他本人對外交事務的涉獵未見深切。

借助國內民粹主義及「威權懷舊」情懷復辟的小馬可仕—杜特蒂聯盟,也不見得會冒險觸碰民眾主流親美的紅線。再者,菲國豪強家族的政治聯盟十分脆弱,政黨間的關係也十分流動。政客為了撈取政治本錢,隨時可以挾著民意,透過議會逼使政府提高施政透明度。小馬可仕如果無法滿足不同盟友的要求,外交政策恐怕會成為另一道缺口,予政敵發揮空間。

事實上,小馬可仕發表完一系列對中友好的言論後,最近也在電視辯論中提出派遣海軍及海岸防衛隊保護南海的菲律賓漁船,在不開火的情況下展示主權,示意自己會平衡國內不同單位的考慮。

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Photo Credit:AP / 達志影像
圖為小馬可仕與薩拉.杜特蒂2月8日在馬尼拉出席造勢活動。

菲律賓突破國際格局束縛的能力

不過,最核心的問題是,菲律賓自己有能力動搖國際格局嗎?

從典型的國際關係分析模型推論,地位及實力僅屬「小國(或弱國)」的菲律賓,其首要安全考慮通常是自身發展,國內安全遠較國際安全重要。有見及此,外交政策都是服膺於國內考慮,例如政治家族的恩庇—伺從關係,藉此建立政權的合法性。只要能夠保持著政權的合法性,領導人最終總會無奈接受國際局勢的主導性。

新加坡尤索夫伊索克東南亞研究所的調查報告引述,菲律賓國安菁英排行國家安全威脅時,大部份認同COVID-19新冠病毒、恐怖主義、共產叛軍是他們的首要考慮,較外部的領土威脅來得高。所以「小國(或弱國)」通常對外部環境感到無力,亦缺乏能力及動機,刺激國際格局的轉變。

弱國礙於自身格局,缺乏資源推動有效的軍事改革。要抵禦強國威脅,弱國只能透過外部的勢力平衡來滿足自己的安全需求。所以,它們往往選擇「結盟」或者「對沖」的策略穩定局勢,甚少主動出擊挑戰地區安全狀況。

正因如此,即使杜特蒂誓言要「遠美親中」,要「一起對抗世界」,但菲律賓與美國的關係沒有遭到翻天覆地的變異。相反,杜特蒂在2016年上任後,中菲兩國在南海的緊張局勢並未徹底化解,偶然仍會出現艦艇對峙及領土爭議。在過去兩屆的聯合國大會上,杜特蒂更重提「南海仲裁案」的判決,要求各國遵從。

另一邊廂,杜特蒂在2021年決定收回撤銷VFA協議的指令,不但保留了既有的同盟合作框架,雙方今年3月更舉辦了歷來規模最大的「肩並肩」軍演(Balikatan),顯示同盟關係未變。今年4月,日本和菲律賓也舉行了首次「2+2」防長外長會談,雙方也透露正商議訂立「相互訪問協議」,性質與日澳年初簽署的文件相近。上述趨勢,意味著菲律賓與美日同盟間的互補能力正慢慢增強,與杜特蒂當初的構想有顯著差別。

當然,中國作為菲律賓最大的市場,近年對菲投資亦急劇增加,自然成為菲國覬覦的重要投資者。不過,中資的在投入菲國同時,既要面對來自日本、美國、新加坡、荷蘭等競爭對手,亦要考慮如何回應公民社會對部份基建工程的不滿聲音。目前為止,「遠美親中」的結果,只是為菲律賓提供更多周旋空間,在強國之間實踐「對沖」策略抵銷風險。事實上,「對沖」並非杜特蒂獨有的外交方向,艾羅約夫人在2001—2010年執政時,也矢志打造「黃金時代」,「對沖」菲國長期以來對美國單方面依賴的反效果。

上述這種「對沖」或「結盟」策略,充其量只是「弱國」利用國際形勢,主動迎合強國姿態,滿足自己的國家利益而已。論能力,菲律賓遠不如有能力製造時機的中美兩強。中美兩強在亞太(或印太)競爭關係只要持續下去,東南亞國家都必定按著上述策略自保。根據上述邏輯,無論任何人擔任菲律賓總統,都注定無法打破宿命。然而,杜特蒂的個人風格,在外交問題屢次失言,不時營造出難以觸摸的氣氛。這種不可測性對領袖和國家之間的信任終究會構成威脅,不利長久的合作關係。

即使今日菲律賓、美國、日本的戰略互動升級,穩守美國的安全網絡;但杜特蒂動輒要脅取消安全協議的作風,會否激發小馬可仕,甚或區內其他民粹領袖倣效,以保存既有合作框架作為條件威逼強國妥協?長遠而言,這個趨勢或許只會提高任何合作的成本,促使其他國家重新審視合作規範及模式,產生漣漪效應。

最後,由於老馬可仕1989年在檀香山過世後,小馬可仕與母親未履行夏威夷法庭在90年代時下令要求繳交遺產稅的庭令,母子二人被宣判藐視法庭。因此小馬可仕會否因曾違反美國法庭禁令,選擇再度效法杜特蒂的風格,動搖美菲同盟的根基?相信結果很快會揭曉。

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Photo Credit:AP/ 達志影像
菲律賓前總統馬可仕(右)1972年1月在馬尼拉與小馬可仕的合影。

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:吳象元

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