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總統可以賣台嗎?

【總統可以賣台嗎?】從國際法歷史來看,美日是不是也賣台?

2019/11/19 , 評論
黎蝸藤
黎蝸藤
旅美歷史學者,哲學博士,近年專注東海南海歷史與國際法、美國政治外交、以及東亞國際關係。部落格:http://lwt2017.blogspot.tw/

台灣的國際法地位在世界上獨一無二。對内,台灣具備所有「正常國家」的應有特徵,這包括人民、領土、政府、和「主權」四個方面。這裡「主權」打上引號,是因為這是用了國際法意義上的「主權」,即台灣政府「獨立於世界上任何其他權威之外的權威。」

但對外,台灣沒有得到國際的普遍承認。《奧本海國際法》中有:「承認是作為國際大家庭成員的條件」,「單純具有國家資格,並不意味著具有國際社會成員的資格。」 因此,台灣還不是一個和其他絕大多數國家一樣的「正常國家」。

但和其他「非正常國家」相比,台灣又最接近「正常國家」,而且和其他「非正常國家」有檔次上的差別。

國際上的「不正常國家」大致可分兩類。第一類得到國際社會的普遍承認,但沒有「對内」的國家特徵,巴勒斯坦是一個例子。第二類則類似台灣,具備「對内」的國家特徵,卻沒有得到普遍國際承認。除台灣之外的,屬於第二類的「準國家」,其被國際社會接受的程度,均遠在台灣之下。

蘇聯解體後的土地上,有三個國家内部有自稱獨立的且長期存在的政治實體:喬治亞的南奧塞提亞(South Ossetia)和阿布哈茲(Abkhazia)、摩爾多瓦的聶斯特河沿岸摩爾達維亞共和國(Transnistria)、亞塞拜然的阿爾札赫(Artsakh)。該四國之間互相承認,可是除了南奧塞提亞和阿布哈玆獲得數個「正常國家」承認外,聶斯特河沿岸摩爾達維亞共和國和阿爾札赫則連其背後支持者(分別是俄國和亞美尼亞)都沒有承認。它們和台灣至今依然有15個「正常國家」為邦交國的情況有很大差別。

對普通人民影響最大的莫過於出行。以上四國雖然發行護照,但在絕大部分國家都不被承認,不能使用。它們國民出行需要使用其他國家的護照(它們都承認雙重國籍,絕大部分國民同時擁有其他國家的國籍)。這和台灣護照在世界大多數國家通用,而且多達150國免簽的情況天淵之別。

其他「準國家」都是希望把自己的領土獨立。台灣恰好相反。台灣的正式名字是中華民國。雖然現在很多台灣人都認為台灣是一個有別於中華人民共和國的獨立國家,但「獨立國家」的内涵是什麼,依然有很大爭議。至少現時在憲法中,中華民國領土還包括中國大陸。正如當時的總統馬英九說,不僅台灣是中國的一部分,大陸也是中國的一部分。他口中的「中國」當然就是中華民國。在國際法理論上,台灣和北京還是「一國兩府」的關係。也正由於台灣從來沒有主張過「獨立」出來,法學家克勞福德(James Crawford)在其權威著作《國際法中的國家創建》中,否認了台灣是一個獨立國家。

在歷史上進行橫向對比,冷戰時代有四對著名的東西方對峙前沿:東西德、南北韓、南北越和台海兩岸。只有台海兩岸這對,互相自始至終不承認對方是獨立國家,也完全沒有(或不允許)其他國家同時承認兩國。東西德國、南北韓國自不待說。南北越南同時與柬埔寨邦交,在1970年代初的《巴黎協議》中又承認對方有可以與其他國家建交的權利,這都相當於承認對方為完全的「正常國家」。

同樣,其他「準國家」不被國際承認,經歷的是「從零開始」、「從無到有」的過程。台灣在國際社會上不被承認,經歷的是罕見的「從多到少」的過程。

由於政治現實中的冷戰因素,戰後初年,東西方陣營各自長期承認「自己陣營」的那個中國。退守台灣的國民黨政府,即中華民國,還被國際大多數國家認為是「中國」(Chinese)的代表。轉折點發生在1971年10月25日,「蔣介石的代表」被聯合國大會2758號決議,「聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去」自此,台灣的邦交國就斷崖式下降。

有人通俗地類比「一國兩府」是台灣和中國大陸同用了「中國」這個「帳號」,又認為這造成了外交的困難。值得指出的是,這是在「國際法」層面上的討論,而不是在國際關係的現實層面上的討論。這個並非一些人認為那樣,只要台灣單方面「不當中國」,主動放棄「中國」這個「帳號」就能解決的。所謂「台灣繼續當中國」就能避免所謂的國際上的「混淆」,相當脫離「實踐」。

現在國際上沒有國家會「真心」認為,台灣還能代表整個中國。台灣國際處境的問題,歸根到底還是北京和其他國家建交(即搶台灣邦交國)時,一定要它們與台灣斷交。在北京看來,如果某國同時和北京及台灣建立外交關係,就相當於「兩個中國」或「一中一台」。在這方面,台灣單方面自我定位的改變都沒有什麼幫助。

在國際法的國家繼承角度看來,「中華民國」是清朝的合法繼承人。1949年前,中華民國雖然分為北洋政府和國民黨政府兩個階段,但國際上幾乎一致承認北洋政府轉到國民黨政府的合法性,把這兩個政府視為同一個國家的政權交替。於是在國際法上,國民黨政府的中華民國具備繼承清朝遺產的合法性。中華人民共和國現在被包括聯合國在内的世界絕大多數國家承認為中國的唯一代表。於是,在大多數國家看來,中華人民共和國也合法地繼承中華民國的遺產。

然而,台灣獨特的國際法狀態,不但由於台灣與中國「共用帳號」,不單是在於「中華人民共和國是否繼承了中華民國」,還和「台灣是否屬於中國」,而這個問題在戰後始終沒有完全得到解決。

從國際法的角度理解,日本、美國和聯合國是最重要的塑造台灣國際法現狀的外在因素。

日本是把台灣「交還」中國的直接當事國,對台灣是否屬於中國的關係至關重要。美國是對台灣影響力最大的國家,其對台灣的態度也非常關鍵。聯合國則已經在事實上成為對「國際大家庭成員」的「認證」單位。

如前文所述,聯合國大會固然通過了2758號決議,承認北京是中國的唯一合法政府,解決了「誰能代表中國」的問題,但在決議中沒有涉及台灣是否屬於中國的問題。而且,聯合國大會可以認證,誰是「國際大家庭」的合法成員,卻無權認證某國的領土包括什麼地方(只有聯合國安理會勉強可算有類似權力)。以下主要討論日美的因素。

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日本外務大臣重光葵(照片中彎腰者)代表日本政府簽署《降伏文書》│Photo Credit: Army Signal Corps@Wikimedia Commons Public Domain
日本始終沒有承認「台灣已經歸還中國」

台灣在清末被清朝割讓給日本。從中國方面出發,在政治上包裝當然說是「不平等條約」。但從國際法上說是合法的領土轉移。但同時,承認這種領土轉移的合法性,不等於否定領土再次合法地轉移(即「歸還」)給中國的可能性。正如香港「回歸」中國一樣:香港島和九龍都是清朝「永久割讓」給英國的,但《中英聯合聲明》則確定了「中華人民共和國」合法地重新擁有(整個)香港。

台灣在戰後被「應當歸還」給中華民國,有相當充足的國際法依據。從實務和「國内法」的上說,中華民國也確實已「整合」好了台灣。但從國際法的嚴格意義上說,台灣是否「已經被歸還」,則處於「未完成」狀態。

三份文件——《開羅宣言》、《波茨坦公告》、和《降伏文書》——決定了台灣在戰後必須歸還中國。值得注意的是,這三份文件單獨而言,對這個問題都存在一定的「缺陷」,都不足以說明台灣歸還中國。只有綜合三者才能釐清台灣應當歸還給中國的邏輯。

《開羅宣言》是唯一提到台灣和澎湖列島必須歸還中國的文件,但它本身沒有當事國家代表簽名,更多地像一份政治意向書。《波茨坦公告》有四大國代表的簽名坐實,算是國際條約,但它沒有(在台灣問題上是當事方)日本的簽名承認,只能算是(盟國之間)「單方面」的條約;而且它沒有提及台灣,只是提及日本必須接受《開羅宣言》。《降伏文書》有日本代表的簽名坐實,這才算是盟國和日本之間的正式的條約。但接受了《降伏文書》本身沒有提及《開羅宣言》,更沒有提及台灣。它只承認日本接受《波茨坦公告》條件,從而間接地和以上兩者相聯繫。

無論如何,以上的邏輯儘管曲折,依然決定了台灣「應該」交還給中華民國。

國民黨在戰後第一件大事就是要「光復台灣」。這產生了國民黨政府是「受降」還是「光復」的爭議。兩者的區別在於,「光復」是永久性的;「受降」可能只是臨時性的,不能決定最終的地位(比如在國民黨同樣在越南北部受降,但最後交還給法國)。從國民黨派駐軍隊又不撤走,全面建立建制,大力宣傳台灣回歸,即便在國民黨敗退台灣之前,其統治也很難認為是「臨時」的。而根據戰後初期美國草擬戰後條約的檔案分析,美國和其他國家當時對中華民國取得台灣建立統治,毫無異議。因此把國民黨在台灣的統治只被看作是臨時性的「受降」過程站不住脚。

(註:1949年1月12日蔣介石給陳誠寫信:「台灣法律地位與主權,在對日和會未成以前,不過為我國一托管地之性質,何能明言做為剿共最後之堡壘與民族復興之根據也,豈不令中外稍有常識者之輕笑其為狂囈乎。」有人據此認為,蔣介石心中對台灣「只是托管地」的地位一清二楚。結合歷史進程,筆者認為這種說法並不正確,限於篇幅,無法在此分析。)

但在法律上說,以上三份文件都只是「意向書」,雖然有一定的法律效力,但始終只有對日的正式條約才能正式在法律上最終解決台灣的地位問題。可是由於:

  1. 世界迅速轉入冷戰,對日和約到了1951年才締結;
  2. 1949年,國民黨在中國大陸的統治相當突然地崩潰,敗退台灣;
  3. 各方為哪個中國能參加和會沒有共識,最後哪一個中國都不能參加和會,導致整個台灣「正式」歸還中國的進程被改變。

經過複雜的角力,日本沒有在法律上明確地把台灣「交還」給中國。在《舊金山和約》中,日本宣佈「放棄」台灣,但沒有宣佈「歸還」中國。緊接著,在美國的允許下,日本選擇把國民黨的中華民國視為「唯一合法」的中國政府,與之簽訂《中華民國與日本國間和平條約》。雙方妥協,寫成第二條,「茲承認依照公曆一千九百五十一年九月八日在美利堅合眾國金山市簽訂之對日和平條約(以下簡稱金山和約)第二條,日本國業已放棄對於台灣及澎湖群島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名義與要求。」

兩岸政府都主張,這意味著日本已把台灣歸還給中國。邏輯是,台灣在國際法上只牽涉到中日之間的關係,沒有第三方主張對台灣的主權。如果這不是把台灣交還給中國,又何必在條約中再次聲明呢?這種說法的潛在漏洞是,在日本放棄的情況下,台灣還是否可以有自決獨立的選項。在聯合國的有權「解殖」的殖民地名單中,沒有台灣。這多少可以「補上」這個潛在的漏洞。但依然不可否認其有「不完整」之處。

到了1972年,日本和北京建交,雙方簽訂《中日聯合聲明》,裡面規定「中華人民共和國政府重申:台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分。日本國政府充分理解和尊重中國政府的這一立場,並堅持遵循《波茨坦公告》第八條的立場。」

聲明中雖然沒有用「承認(recognize)」的字眼,但用了理解(understand)和尊重(respect)字眼,比中美《上海公報》中的認知(acknowledge)(見後),其含義更為正面。但理解和尊重,依然不能解釋為「承認」。

同時,日本強調了「堅持遵循《波茨坦公告》第八條的立場」,這能推導出日本承認,根據《開羅宣言》,台灣「應該」交還中國。但這是否意味著,在國際法上,日本承認「台灣已經交還中國」呢?仍然存在很大漏洞。

日本和北京建交時,堅決否認《中華民國與日本國間和平條約》是非法的、無效的、和必須廢除的,只肯承認已失效。由此,日本也拒絕在條約中寫把台灣交給中國,甚至拒絕再次「放棄」台灣。因為日本認為既然《中華民國與日本國間和平條約》在當時是合法有效的,那麼在50年代已經日本「放棄了一次」台灣,就不能再次放棄。這些都在國際法上為台灣的地位帶來不明確因素。

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中美《建交公報》在時任中國國務院副總理鄧小平(左)訪問美國前夕公布,做出此一決定的美國總統為卡特(Jimmy Carter,右)│Photo Credit: Schumacher, Karl H.@Wiki Public Domain
美國的「一中政策」不同於中國的「一中原則」

美國是兩岸問題中最重要的第三方玩家。在國民黨敗退台灣之後,美國承認中華民國。到了1970年代,美國放棄國民黨政府轉而與中共建交。這承認了「中華民國不代表中國」,但在台灣是否屬於中國的問題上,美國的態度同樣模糊。

中美雙方對協議的用詞「寸土必爭」,最後得出了三份聯合公報,分別是《上海公報》(1972)、《建交公報》(1979)與《八一七公報》(1982)。這三份公報是中美共同承認的台灣問題的基礎。可是,在有關中國和台灣的關係的問題上,中美都「自說自話」,而且中英兩個版本有差別。

中國的「一中原則」是指在《台灣問題與中國的統一》白皮書(1993)與《一個中國的原則與台灣問題》白皮書(2000)中提出的「三段論」:一、世界上只有一個中國;二、台灣是中國的一部分;三、中華人民共和國政府是代表全中國人民的唯一合法政府。這三點在三份聯合公報的中國立場聲明中,都能找到依據。

美方承諾卻完全不同。美國用了兩個不同的字眼:一個是「recognize」,這表示「承認」;一個是「acknowledge」,這表示「認知到」,是表示知道有這麼回事,但不明確表態是否承認。

在1972年簽署最早的《上海公報》中,「ackknowledge」在中文文本中正確地對應為「認識到」,但在之後的《建交公報》和《八一七公報》中,都對應為「承認」。於是,在《建交公報》與《八一七公報》的中英文對照中,就很奇怪地用同一個中文「承認」,對應兩個英文單詞 「recognize」 和 「acknowledge」 。

為何說是「對應」而不是「翻譯」?因為這種中文寫法不是直接翻譯英文文本的,即美國也認可的寫法。由於美國只承認英文文本,於是在中文文本中「承認」對應「acknowledge」 的兩段話,美國沒有認可。

具體而言,美國只承認了中國一中原則的三段論中最後一個立場,即「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」,但只是「認識到」卻沒有承認前兩段:「只有一個中國」和「台灣是中國的一部分」。這就是美國一中政策的含義。

對於「只有一個中國,台灣是中國的一部分」,美國在《上海公報》中,用曲折的方法,加以模糊地承認:「美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議(does not challenge that position)。」

這裡的「這一立場」,是指兩岸「中國人」都承認的立場。在當時時空下,兩岸政府確實都認為兩岸都是中國人。但這句話沒有清晰說明,如果海峽任何一方不認同「一個中國」的「這一立場」,甚至不認為自己是「中國人」的話,那麼美國政府對「這一立場」的承諾是否仍然有效。因此,這句表述的實際意思應該是:如果兩岸人民都認為「只有一個中國,台灣是中國的一部分」,那麼美國並不反對;但如果海峽任何一方不認同這點,那麼這個共同立場就消失了,美國就沒有義務承認一個中國。

而且,用「不提出異議」的表述,說明美國對此問題的「消極立場」,亦說明如果台灣爭取獨立,美國沒有義務反對。相反,如果此處用「支持」的表述,則若台灣提出獨立,會與美國的態度相違背。

1982年的《八一七公報》,用了同樣曖昧的詞語。「(美國)無意侵犯中國的主權和領土完整,無意干涉中國的內政,也無意執行『兩個中國』或『一中一台』政策。」(it has no intention of infringing on Chinese sovereignty and territorial integrity, or interfering in China's internal affairs, or pursuing a policy of "two Chinas" or "one China, one Taiwan.") 這裡「執行」對應「pursuing」,但準確對應的詞,應該是「追求」。這句話的意思仍然是:如果台灣不尋求兩個中國或者一中一台,那麼美國也無意推動。但如果台灣主動追求獨立,那麼美國仍然持開放的態度。

綜上所述,美國在三個公報中承諾的内容,與中國單方面聲稱的「一中原則」,内容有很大不同。美國沒有承諾過「只有一個中國」,也沒有承諾過「台灣是中國的一部分」,只是承諾不會推動「兩個中國」和「一中一台」。

美國「一中政策」與中國「一中原則」的另外一個顯著不同,就是「一中政策」支持「和平解決兩岸問題」,而「一中原則」中則沒有放棄武力統一台灣的選項。

美國的台灣政策在三個聯合公報之外,還有正式的立法,即1979年制定的《台灣關係法》。《台灣關係法》是國會的正式立法,在美國法律體系上,地位比聯合公報高。它作為一項法律而不是政策,也不需要每個美國總統都確認一次。

《台灣關係法》雖然把中華民國稱為「台灣當局」,變相否認了中華民國代表中國,但法案中沒有承認「台灣是中國的一部分」。

相反,法案寫著,「(美國的政策)表明(make clear)美國決定和『中華人民共和國』建立外交關係之舉,是基於台灣的前途將以和平方式決定這一期望;任何企圖以非和平方式來決定台灣的前途之舉——包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切。」換言之,《台灣關係法》認為「台灣的前途是未定的」。

雷根政府在與中國簽訂《八一七公報》前提出的「六項保證」(Six assurances),是總統單方面向國會提出的政策,法律位階比三個公報更低,還需要每屆總統確認是否遵守。但是,三項涉及軍售的宗旨仍為確保和平解決台灣問題。另外三項與台灣主權有關的保證:「不改變其對台灣主權問題上的立場」、「不當北京與台灣之間的調停者」、「不向台灣施壓迫使台灣與中國談判」。

六項保證同樣模糊化了美國在台灣主權問題上的立場,只強調「不變」,沒有說明「是什麼」。如果追溯到《台灣關係法》的話,則還是「前途未定」。它同樣進一步明確美國的「消極立場」。

2016年5月16日,美國眾議院通過沒有法律效力的決議(H.Con.Res.88),要求把六項保證與《台灣關係法》一樣,成為美台關係的基石。在初始提案中,還曾表述,美國永遠不會正式承認中國對台灣的主權,但最後通過時,被改回「不改變(no change)其長期以來在台灣主權問題上的立場。」7月7日,參議院也通過了這個決議(S.Con.Res.38)。於是,這兩項決議均繼續支持台灣「前途未定」。

結論

台灣的國際法問題是複雜的,它牽涉到「台灣是否應該歸還中國」、「台灣是否已經歸還中國」、「台灣屬於哪個中國」、「『兩個中國』是否『同一個中國』」、「哪個中國能代表中國」等一系列複雜的「子問題」。

美日大概不反對,台灣應該歸還中國,但在「台灣是否已經歸還中國」的問題上,一直處於模糊狀態。因此,可以理解為台灣是尚未最終歸還給中國的土地,是未完成的承諾。而不能忽視的,在這些法律問題上,還有更高層次的、不限於法律的、而涉及政治道德上的問題,即「一片土地上的人民是否有權決定自己主權」。這個問題更複雜。值得指出的是,即便這個答案是「YES」,台灣人民也始終沒有決定過。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:楊之瑜

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專題下則文章:

【總統可以賣台嗎?】在憲法職權包裝下,總統賣不賣得了台灣?

總統可以賣台嗎?:

每逢總統大選,某人當選就會「賣台」的言論屢見不鮮,但總統是否真的賣得了台灣,從來沒人好好回答過。若總統真的能夠賣台,有方法可以賣嗎?怎麼賣、要賣什麼?是不是「親中」就會「賣台」?或者是美國跟日本,會不會老早就把台灣給賣了呢?

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