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無力還債是波多黎各的總督無能,還是美國政府的責任?

2019/08/13 , 評論
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文:Anne O. Krueger(前世界銀行首席經濟學家、前國際貨幣基金組織第一副總裁、現任約翰・霍普金斯大學高級國際研究學院國際經濟學高級研究教授,以及史丹佛大學國際發展中心高級研究員)
譯:王國仲

在抗議行動後,瑞奇・羅塞尤(Ricardo Rosselló)已辭去波多黎各總督職務,使該地最緊迫的政治危機得以平息。不過,波多黎各最需要的,是與美國官員達成協議,開始解決阻礙經濟成長和就業的結構性問題。

波多黎各再次處於經濟和政治危機之中。該地屬於美國的自治邦,擁有超過300萬人口(比美國不少州還要多)。但自2006年以來,人口和(經通膨調整後的)產值不斷下降。在波多黎各出生的人口中,超過一半選擇離鄉背井,多數前往美國。就算和美國最貧困的密西西比州相比,波多黎各的人均收入也只有一半左右。

波多黎各經濟在2016年陷入困境,其他問題則要追溯到更久之前。過去十年以來,歷任政府無不承諾達成財政收支平衡,卻在發現問題遠比想像嚴重後不斷被迫借款,最後無法履行償債義務。2015年,波多黎各人均負債超過1.6萬美元(美國50州的平均值是1473美元),政府還有多筆債務卻苦無資金償還。

2016年6月,美國國會通過《波多黎各監督、管理和經濟穩定法案》(the Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act,PROMESA),允許波多黎各在新成立的金融監督和管理委員會的督導下,實行準破產程序。管理委員會預計將負責核准波多黎各預算,但在波多黎各2017年債務拖欠後,法律糾紛持續至今。

波多黎各經濟在2016年前就存在許多結構性問題。但管理委員會沒有解決這些問題的權力,也無法強迫聯邦政府做出任何改變。更糟糕的是,颶風艾瑪和瑪麗亞於2017年襲來,進一步打擊早已殘破不堪的經濟。供電網絡遭到破壞,公共電力公司PREPA也因連年虧損而無力修繕。部分居民甚至長達一年無電可用。此外,暴風雨讓道路難以通行,使人道救援延遲數週之久。

近來更爆發政治危機,導火線是總督羅塞尤以侮辱性字眼,在私人訊息中形容颶風瑪麗亞和其他災難的受害者。羅塞尤已經辭職,但對其貪腐的指控和慘澹的經濟表現引發全島民眾強烈不滿,數位高階官員隨之去職。

和其經濟弱點相仿,波多黎各的政治問題也十分嚴重。獨特的治理結構使波多黎各和美國政府互相指責對方造成困境。聯邦政府的所得稅抵免(earned income tax credit,EITC)僅針對美國各州低收入者,波多黎各人民無法受益;儘管《平價醫療法案》(Affordable Care Act,即歐巴馬健保)確實將醫療補助計畫推展到波多黎各,補助經費卻遠不足以涵蓋支出(另由於貪汙指控,美國國會已經扣下120億美金補助款)。

另外,由於1920年《瓊斯法案》約束,波多黎各僅能使用美國籍(或美國經營)船舶進行對美航運,其運輸成本遠高於加勒比海鄰國。縱使收入低下,波多黎各仍受聯邦最低工資規範,導致許多工人僅能從事非正規工作。

當然,美國政府也能輕易指出波多黎各政府的缺失。例如,波多黎各勞動法要求雇主每年給予員工一個月薪資的獎金,使實際最低工資變得比美國還高。波多黎各人也受益於過度慷慨的年假、病假和資遣政策,島上的土地登記政策更早已過時。1980後的30年中,儘管學生數量至少減少四分之一,當局卻增聘25%教師,導致退休金負荷更加嚴重。

除非直接涉及預算問題,否則管理委員會無權要求波多黎各政府解決嚴重的結構性問題,衝突因此持續。波多黎各甚至推動法案,要求美國聯邦政府負責支付退休金,遭到管理委員會控告。

波多黎各經濟近年來從颶風中緩緩復甦。但就算援助能產生短期經濟成長,在基本結構性問題解決前,該島的政治和經濟困境將繼續出現。

美國政府應考慮將所得稅抵免擴展至波多黎各、讓他們不再受《瓊斯法案》約束、增加最低工資的彈性與靈活性。波多黎各則應調整過度慷慨的勞動法,讓工人們成為正規勞動力。她還需要加強和擴大監督能力、減少腐敗、防止浪費、欺詐和濫用。還有許多其他結構性改革尚待執行。

危機就是轉機。波多黎各面臨的多重危機,直指其深層結構性問題。只有解決這些問題,才能改善長遠發展,確保未來的政治和經濟穩定。

© Project Syndicate,2019.—The Many Roots of Puerto Rico’s Crisis

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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