文：Anne O. Krueger（前世界銀行首席經濟學家、前國際貨幣基金組織第一副總裁、現任約翰・霍普金斯大學高級國際研究學院國際經濟學高級研究教授，以及史丹佛大學國際發展中心高級研究員）
譯：王國仲

在抗議行動後，瑞奇・羅塞尤（Ricardo Rosselló）已辭去波多黎各總督職務，使該地最緊迫的政治危機得以平息。不過，波多黎各最需要的，是與美國官員達成協議，開始解決阻礙經濟成長和就業的結構性問題。

波多黎各再次處於經濟和政治危機之中。該地屬於美國的自治邦，擁有超過300萬人口（比美國不少州還要多）。但自2006年以來，人口和（經通膨調整後的）產值不斷下降。在波多黎各出生的人口中，超過一半選擇離鄉背井，多數前往美國。就算和美國最貧困的密西西比州相比，波多黎各的人均收入也只有一半左右。

波多黎各經濟在2016年陷入困境，其他問題則要追溯到更久之前。過去十年以來，歷任政府無不承諾達成財政收支平衡，卻在發現問題遠比想像嚴重後不斷被迫借款，最後無法履行償債義務。2015年，波多黎各人均負債超過1.6萬美元（美國50州的平均值是1473美元），政府還有多筆債務卻苦無資金償還。

2016年6月，美國國會通過《波多黎各監督、管理和經濟穩定法案》（the Puerto Rico Oversight, Management, and Economic Stability Act，PROMESA），允許波多黎各在新成立的金融監督和管理委員會的督導下，實行準破產程序。管理委員會預計將負責核准波多黎各預算，但在波多黎各2017年債務拖欠後，法律糾紛持續至今。

波多黎各經濟在2016年前就存在許多結構性問題。但管理委員會沒有解決這些問題的權力，也無法強迫聯邦政府做出任何改變。更糟糕的是，颶風艾瑪和瑪麗亞於2017年襲來，進一步打擊早已殘破不堪的經濟。供電網絡遭到破壞，公共電力公司PREPA也因連年虧損而無力修繕。部分居民甚至長達一年無電可用。此外，暴風雨讓道路難以通行，使人道救援延遲數週之久。

近來更爆發政治危機，導火線是總督羅塞尤以侮辱性字眼，在私人訊息中形容颶風瑪麗亞和其他災難的受害者。羅塞尤已經辭職，但對其貪腐的指控和慘澹的經濟表現引發全島民眾強烈不滿，數位高階官員隨之去職。

和其經濟弱點相仿，波多黎各的政治問題也十分嚴重。獨特的治理結構使波多黎各和美國政府互相指責對方造成困境。聯邦政府的所得稅抵免（earned income tax credit，EITC）僅針對美國各州低收入者，波多黎各人民無法受益；儘管《平價醫療法案》（Affordable Care Act，即歐巴馬健保）確實將醫療補助計畫推展到波多黎各，補助經費卻遠不足以涵蓋支出（另由於貪汙指控，美國國會已經扣下120億美金補助款）。

另外，由於1920年《瓊斯法案》約束，波多黎各僅能使用美國籍（或美國經營）船舶進行對美航運，其運輸成本遠高於加勒比海鄰國。縱使收入低下，波多黎各仍受聯邦最低工資規範，導致許多工人僅能從事非正規工作。

當然，美國政府也能輕易指出波多黎各政府的缺失。例如，波多黎各勞動法要求雇主每年給予員工一個月薪資的獎金，使實際最低工資變得比美國還高。波多黎各人也受益於過度慷慨的年假、病假和資遣政策，島上的土地登記政策更早已過時。1980後的30年中，儘管學生數量至少減少四分之一，當局卻增聘25％教師，導致退休金負荷更加嚴重。

除非直接涉及預算問題，否則管理委員會無權要求波多黎各政府解決嚴重的結構性問題，衝突因此持續。波多黎各甚至推動法案，要求美國聯邦政府負責支付退休金，遭到管理委員會控告。

波多黎各經濟近年來從颶風中緩緩復甦。但就算援助能產生短期經濟成長，在基本結構性問題解決前，該島的政治和經濟困境將繼續出現。

美國政府應考慮將所得稅抵免擴展至波多黎各、讓他們不再受《瓊斯法案》約束、增加最低工資的彈性與靈活性。波多黎各則應調整過度慷慨的勞動法，讓工人們成為正規勞動力。她還需要加強和擴大監督能力、減少腐敗、防止浪費、欺詐和濫用。還有許多其他結構性改革尚待執行。

危機就是轉機。波多黎各面臨的多重危機，直指其深層結構性問題。只有解決這些問題，才能改善長遠發展，確保未來的政治和經濟穩定。

© Project Syndicate，2019.—The Many Roots of Puerto Rico’s Crisis

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