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緬甸的民主過渡進程仍然非常脆弱，有限的資源根本無法覆蓋軍民關係、貧困、經濟增長和政府治理。但停止敵對行動和解決羅興亞危機必須成為最優先的任務。
文：Ramesh Thakur（前聯合國助理秘書長，澳洲國立大學核不擴散與裁軍問題中心主任）
困擾緬甸穆斯林羅興亞人的人道主義危機已經損害了該國的政治穩定，並破壞了該國朝民主政體過渡的形象。不僅如此，此次危機還損害了政府「事實上」的領導人，諾貝爾和平獎獲得者翁山蘇姬的聲譽；質疑了東協和聯合國的危機管理資格，並嘲笑了防止衝突發生的國際體系。
但儘管局勢如此痛苦，仍然保留著和平解決的生機；要想實現這個目標，必須立即實行五步走政策。
首先必須停止暴行和殺戮，這項任務很難完成但卻絕對必需
緬甸軍方已經開展了持續的種族清洗運動，其主要目標是將羅興亞人從國內驅逐出去。儘管這些行動造成的惡果無法消失，但進一步流血和針對性的驅逐行動可以而且必須停止。
但要想達到這一目的，羅興亞極端分子必須得到控制。與西方流行的事件描述截然相反，事情的真相是在叛亂分子8月對警方和軍方發動一系列襲擊活動後，緬甸的軍方被徹底激怒。阿拉貢羅興亞救世軍（ARSA）利用若開邦佛教徒和穆斯林長期以來的武裝衝突史已經在越來越多的暴力活動中扮演了領導角色。
當然，問題是軍方一直以來不合理地使用武力對阿拉貢羅興亞救世軍發起報復性襲擊，軍方實行的焦土政策已經導致多達3000人喪生。士兵們燒毀了整座羅興亞村莊、從事性暴力活動、摧毀清真寺並造成大量羅興亞人無家可歸。聯合國人權事務高級專員扎伊德・拉阿德・侯賽因表示這是「種族清洗行為教科書般的範例」，而聯合國秘書長安東尼奧・古特雷斯也用「災難 」一詞來形容這場危機。
與此同時，翁山蘇姬未能行使任何道德權威，她堅持認為「虛假消息的巨型冰山」正在「保護恐怖分子利益」的觀點就像軍方的辯護律師。勿庸置疑，她夾在對國家安全擁有完全控制力的自治軍隊，和抱有根深蒂固的反穆斯林偏見的佛教多數人口之間。但上述困境並不能解釋她未能譴責其治下混亂局勢的行為。
可以肯定，蘇姬政府不滿於西方領袖和聯合國代表經常發表的理想主義，但卻明顯具有偏袒意味的聲明。羅興亞極端分子早就與外國聖戰者（其中也包括「伊斯蘭國」恐怖分子）之間建立了千絲萬縷的聯繫。根據國際危機組織的說法，阿拉貢羅興亞救世軍由具有豐富游擊戰爭經驗的沙烏地叛亂分子所指揮的現狀，進一步惡化了軍方的態度。沒有多少西方人能真正了解發展中國家決策者，在應對叛亂和恐怖分子的極端主義挑戰時所需要面對的難題。
緬甸很難打破暴力循環，恰恰是因為存在這些憂慮。孟加拉和印度已經拒絕接納羅興亞難民永久定居，主要是因為這兩個國家擔心難民中可能混入了聖戰分子。印度情報機構將阿拉貢羅興亞救世軍與巴基斯坦聖戰組織虔誠軍聯繫在一起。同樣，中國政府一直支持緬甸維護國家安全的努力。中國的一帶一路計劃正在若開邦投資建設一個73億美元的港口項目，中國可能因此在聯合國安理會上阻止任何譴責緬甸政府行為的企圖。
這樣一張混亂的利益網再加上政府的應對失策，意味著保護所有緬甸民眾的責任如今落在了東協和聯合國身上。
一旦敵對行動停止，難民遣返將是確保長期和平的第二步，而事實很可能證明遣返難民將成為一場後勤保障方面的噩夢
按照聯合國統計數據，截至9月底已經有約70萬名羅興亞難民越境進入到孟加拉境內，其中僅8月下旬抵達的難民就超過半數。而緬甸軍方已經在孟緬邊界埋設地雷，以阻止這些難民返回緬甸境內。
假設暴力和難民問題可以解決，緬甸必須批准向受影響地區提供國際人道主義援助
東協在2008年納吉斯風暴開始時就充分展現了它在這方面的能力，它現在完全可以在製定地區對策時發揮領導作用。東協還可以與聯合國協調開展針對應急人員的管理工作。
第四步是追究暴行製造者的責任
緬甸政府必須承擔起這項責任——或允許東協或聯合國代表其完成這項任務——對殺戮事件展開獨立和公正的調查、找出肇事者、並對他們提出透明及可信的起訴。如果無法在國內做到這一點，那麼緬甸應當委託國際刑事法院來完成這項任務。
最後，蘇姬所領導的政府必須廢除或修改所有歧視性法律，徹底結束官方歧視羅興亞人的歷史
有110萬人口的羅興亞人是全世界最大的無國籍民族之一。羅興亞人在1826年緬甸國王戰敗後隨大英帝國的擴張而進入緬甸境內，但時至今日，仍然被視為非法的孟加拉移民。1982年公民法並未承認他們作為該國135個少數民族之一的地位，而他們在無法自由行動的同時，也幾乎無法得到醫療、教育和就業等方面的服務。
緬甸的民主過渡進程仍然非常脆弱，有限的資源根本無法覆蓋軍民關係、貧困、經濟增長和政府治理。但停止敵對行動和解決羅興亞危機必須成為最優先的任務。由前聯合國秘書長科菲・安南領導的若開邦諮詢委員會於8月發表了一份報告，提出了一種可能的解決方式。
上述五步走計劃無法癒合所有的創傷，也無法終結一切的不滿。但卻可以通過阻止進一步暴行、遏制暴力極端主義和改善邊境安全來協助緩解痛苦。在目前看來，這或許是能夠期望的最好結局。
Copyright: Project Syndicate 2015 - 緬甸和平五步走
責任編輯：翁世航
核稿編輯：彭振宣
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