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美國財政部降低資產審核門檻,恐怕是打造另一個破產的雷曼兄弟

2018/03/08 ,

評論

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Photo Credit:Reuters/達志影像
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然而更令人擔憂的是財政部報告背後究竟隱瞞著什麼:在川普政府的支持下,一項嚴肅的立法,努力降低了對各個日益具備系統重要性銀行的審查水準。

文:Simon Johnson(麻省理工學院斯隆管理學院教授,合著有《燃燒的白宮:國父,國債,以及它們和你的關係》一書)

在營造了一番聲勢之後,美國財政部發佈了一份關於如何安置有序清算管理局(Orderly Liquidation Authority)的報告。該機構最初根據2010年多德-弗蘭克金融改革立法設立,旨在防止2008年9月的事件再度發生——當時一家企業(雷曼兄弟)的破產觸發了幾乎要摧毀整個金融體系的級聯效應。

有序清算管理局允許美國聯邦存款保險公司在合理的保障下,接管一家瀕臨倒閉的金融企業,並將其有序清算——這跟一家小型銀行出現資不抵債時的處理手法極為相似,一般也就是這樣操作的。雖然財政部的報告更像是一份政治文件,而非一份有理有據的技術評估報告,但它仍然得出了一個明智的結論:讓管理局繼續存在。

但不幸的是,該報告還掩蓋了一個更宏大的立法和監管議程,而這將給金融體系增加不必要的風險——而且還相當大。

在過去幾年間,管理局得到了民主、共和兩黨的大力支持,其中包括聯邦存款保險公司的系統性解決方案顧問委員會(本人也是其成員)。但一些對眾議院金融服務委員會擁有極大影響力的共和黨人卻肆意抨擊管理局,將其視為政府的後備援助機構。他們希望能解散該機構,並堅持認為只需要把那些破產金融企業交給法院監督下的破產程式就行了。

雷曼兄弟本身沒錯是破產了——但造成2008年9月及其後巨大破壞的,其實是其破產的傳播效應。共和黨眾議員援引胡佛研究所學者的研究結論,認為修改《破產法》——創建所謂的第14章——可以令這些企業在不產生負面系統性後果的情況下實施破產。

幸而財政部報告表明川普(Donald Trump)政府不打算支持這一立場。此外財政部也含蓄地承認沒有任何破產法庭可以處理摩根大通、花旗集團、高盛或其他資產負債表規模超過5,000億美元的銀行控股企業——雷曼兄弟破產時就欠債超過6,000億美元——在全球範圍內相互關聯的複雜債務。

財政部的報告強烈要求當大型銀行陷入困境時,必須將破產視為第一且優先的選項。但這也正是多德-弗蘭克法案所列明的——也正是聯邦存款保險公司和其他監管機構努力實施的。須知所有系統性解決方案顧問委員會會議都向公眾公開且線上播放,而保羅・沃克爾(Paul Volcker)、希拉・貝爾(Sheila Bair)以及其他專家也多次對管理局的實施細節進行了審查。

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Photo Credit:echiner1 @Flickr CC BY SA 2.0

財政部的報告確實勾勒出了新的第14章,但此舉成果不大。因為破產方案的主要問題,在於無法針對那些資產負債表龐大的複雜全球金融機構,進行債務人持有資產(Debtor-In-Possession)式融資;無法從私營部門處獲得運營資金,整個流程就立刻崩潰了——雷曼兄弟當年就是這個情況。

破產方案的第二個問題在於國際監管機構——出於自身的法律和程式因素——無法配合一個會對本國經濟造成重大影響的美國法律程式。比如英格蘭銀行的高級官員們,就令人讚賞地坦陳了這一點——包括在公開的系統性解決方案顧問委員會會議上。

財政部報告中提到了這些問題,但並未以有意義的方式去解決這些問題。第14章提案是一個空洞的文字。因此也不知道他們會如何說服參議院司法委員會(對破產法有管轄權)去浪費時間討論這個東西。

然而更令人擔憂的是財政部報告背後究竟隱瞞著什麼:在川普政府的支持下,一項嚴肅的立法努力降低了對各個日益具備系統重要性銀行的審查水準。這份提交審議的《經濟增長,監管放鬆和消費者保護法案》是個名不副實的法案。該法第四條建議「將強化審慎標準的門檻從500億美元提高到2,500億美元」。

我們從2008年及隨後的深度衰退中獲得的主要教訓在於,防範大銀行倒閉要比它們真正破產時收拾殘局要容易得多。我也曾向國會聽證會中指出多德-弗蘭克法案定義的500億美元是一個明智的門檻,讓美聯儲可以對這類金融機構給予更多關注。而喬治・華盛頓大學法學院的阿特・威爾瑪思(Art Wilmarth)也極具說服力地寫道:在2,500億美元這個點位上,一家銀行的破產可能會產生嚴重的連鎖反應。

平心而論,即便在這份立法提案獲得通過,美聯儲仍將在如何防止大型銀行(以及具備類似銀行架構的非銀行機構)創建一些能夠拉垮系統其他部分的架構(無論是組織還是財務上)方面,保留極大的自由裁量權。

但有得必有失:沒有跡象表明川普安插進美聯儲理事會的人選,會謹小慎微或限制大銀行自行其是。與2008年一樣,我們或許又要以最痛苦的形式去認識,到為何對系統重要型金融機構進行充分監管是至關重要的。

Copyright: Project Syndicate, 2018.—打造下一個雷曼兄弟

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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