文：Dani Rodrik（哈佛大學甘迺迪政府學院國際政治經濟學教授，著有《貿易大白話》）

當義大利總統最近否決了五星運動與聯盟黨提請歐洲懷疑論者保羅・薩沃納（Paolo Savona）出任政府財政部長的任命時，他究竟是維護還是破壞了本國的民主？除了與義大利相關的憲法限制之外，這個問題其實涉及到民主合法性的核心。如果要把我們的自由民主國家回復到健康狀態，那麼它提出的各項難題就需要以一種有原則且適當的方式加以解決。

歐元代表著一項條約承諾，但在現行的遊戲規則中卻未曾規定明確的退出機制。而義大利總統馬達雷拉（Sergio Mattarella）及其擁護者指出，退出歐元不應由導致民粹主義聯合政權上台的競選辯論所決定，而薩沃納的任命可能引發金融市場崩潰和經濟混亂。馬塔雷拉的批評者們則認為他越了權，放任金融市場去否決一個高票民選政府所任命的部長。

加入歐元區，使義大利向歐洲央行這個外部獨立決策者讓渡了貨幣主權。歐洲央行還對財政政策的實施作出了具體承諾，儘管這些限制並不像那些與貨幣政策相關的那樣「死板」。這些責任對義大利當局的宏觀經濟政策選擇，構成了實實在在的限制，尤其是缺乏本國貨幣，意味著義大利人無法制定自身的通膨目標，或是相對外幣進行升值/貶值。此外該國還必須將財政赤字保持在一定的上限以下。

這種對政策行動的外部限制，並不一定會與民主發生衝突。如果能有助於實現更好的結果，那麼選民有時將其束縛起來也是有道理的。因此才創設了「民主授權」原則：民主國家可以通過將某些決策授予獨立機構，來提升自身表現。

民主授權的典型案例表現在亟需對特定行動方案作出可信承諾的情況下，而貨幣政策可能是其中最明顯的例子。許多經濟學家都認定，只有那些有能力在短期內製造突發性通膨的央行，才能通過擴張性貨幣政策催生產出和就業收益。但由於市場預期心理會因應央行行為做出調整，所以自由裁量的貨幣政策其實是無效的——只會產生較高的通膨率卻缺乏產出或就業增長。因此將貨幣政策與政治壓力分隔開來，將其委託給只負責穩定價格這一單一目標的技術專家型獨立央行是更好的選擇。

從表面上看，歐元和歐洲央行都可以被視為解決歐洲背景下這一通膨難題的辦法。它們保護了義大利選民免遭本國政治家那些適得其反的通膨傾向所荼毒。然而歐洲局勢的某些特質，使得民主授權的說法更加讓人起疑。

首先，歐洲央行是一個國際機構，對整個歐元區而不僅僅是義大利的貨幣政策負責，因此它對義大利經濟形勢的反應必不如一個完全從屬於義大利、但同樣獨立的央行。歐洲央行選擇自身通膨目標這一事實加劇了這個問題，該通膨目標在2003年最後定義為「在中期內保持低於但接近2％的水準。」

人們很難證明將通膨目標授權給非民選技術專家制定的做法是否正確。當一些歐元區國家受到負面需求衝擊時，這一目標決定了這些國家會在多大程度上為實現調整而實施痛苦的工資和價格通縮。目標越低，通縮幅度就越大。歐洲央行在歐元危機後，取消通膨目標來協助南歐各國進行競爭力調整的做法，在經濟學上是正確的。

但與政治責任分隔開來的做法，在這種情況下則可能是件壞事。

正如英國央行前任副行長保羅・塔克（Paul Tucker）在其新近出版的重要著作《非民選權力：對央行行為和行政國家合法性的探討》中所討論的那樣，民主授權是需要精確拿捏的。政策目標與其實施方式之間的區別需要明確，只要它們涉及幾個矛盾目標（例如就業與價格穩定）之間的分配後果或權衡，政策目標就必須通過政治來確定。而授權最可靠的地方，則是在執行那些已經在政治上確定了目標的政策。塔克也正確地指出，很少獨立機構是基於通過民主合法性考驗的謹慎行事原則。

在向國際機構或條約授權的情況下這種缺點則更為嚴重。這些國際經濟承諾往往不是為了解決國內民主失敗問題，而是為了企業或經濟利益，還會破壞國內社會的討價還價機制。歐盟的合法性缺陷，源於人們普遍懷疑其體制安排已經從民主遠遠倒向了經濟利益。當馬達雷拉引用金融市場的反應來否決薩沃納的任命時，他的行為其實更強化了這些懷疑。

如果歐元——甚至歐盟本身——想要同時保持存續和民主，其政策制定者們就必須更加密切著眼於將決策委託給非民選機構的苛刻條件，但這並不意味著他們要不惜一切代價抵制向超國家機構讓渡主權。不過他們應該認識到經濟學家和其他技術官僚的政策偏好，很少能賦予政策足夠的民主合法性。只有此舉真正能加強各個民主國家的長期表現（而不僅僅是服務於那些全球精英的利益），才是推動這類主權授讓之時。

Copyright: Project Syndicate, 2018.—歐元究竟有多民主？

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