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「房市三箭」射到哪:社會住宅能落實居住正義嗎?

政府蓋社會住宅為何困難重重?蔡英文「八年20萬戶」的政見目標,實際達成多少?

2022/07/20 ,

評論

李秉芳

李秉芳

李秉芳

當過小編、文案、企劃,寫字的人。現為關鍵評論網記者。

我們想讓你知道的是

其實20萬的目標是「發包決標的數量」,所以將「興建中」的2萬3257戶、「已決標待開工」的1萬3108都計入。不過即使如此共5萬7459戶;以12萬的目標來說,6年來達成率約4成7。

為照顧弱勢及青年族群的居住需求,蔡英文政府上任時宣布的「居住正義三支箭」,其中最關鍵的就是,要在八年內蓋成20萬戶社會住宅,包括12萬戶直接興建,與8萬戶社會住宅包租代管;八年(民國106至113年)分兩階段逐步達成,第一階段(民國106至109年):政府直接興建4萬戶及包租代管4萬戶。第二階段(民國110至113年):政府直接興建8萬戶及包租代管4萬戶,計12萬戶。

政府宣稱,第一階段政府直接興建部分由地方主導,已於2020年底順利達標;而在現在的第二階段,政府直接興建8萬戶,將由國家住宅及都市更新中心(以下簡稱住都中心)發包興建其中的6萬8千戶,補足地方量能不足,並建立社會住宅「國家生產線」來全力推動。

雖然蔡英文政府全力拚進度,但社會住宅的興建進度似乎趕不上房價上漲的速度,每次社宅抽籤時仍一戶難求。距離表訂的目標期限僅剩下2年時間,台灣的社會住宅推動進度到底走得如何?又有哪些問題和挑戰?

目前可用社宅僅2萬戶,「達標」是怎麼算的?

根據內政部不動產資訊平台公布,截至111年5月31社會住宅興辦進度統計表,其將達成書細分為「既有」、「新完工」、「興建中」及「已決標待開工」,還有「規劃中」。

簡單計算,全國「既有」的6397戶,加上「新完工」的1萬4197戶,現可使用的社會住宅有2萬594戶。根據內政部的說明,其實20萬的目標是「發包決標的數量」,所以將「興建中」的2萬3257戶、「已決標待開工」的1萬3108都計入。不過即使如此,加上已經決標發包待開工的,共有5萬7459戶;以12萬的目標來說,6年來達成率約4成7,僅剩下2年的時間,還有一半以上的進度要追趕。

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而包租代管的部分,8年內要有8萬戶,現在則有3萬7934戶,達成率也是接近一半,時間剩2年。住都中心日前曾表示,包租代管現在每月媒合數約1500至1800戶,媒合數穩定加速成長,有信心如期完成目標。

不過包租代管的計算方式是以「累計人次」計算,也就是一個人租一次、媒合成功就算一次,即使是同一個人租了好幾次,也會算進這8萬裡面,實際上到底有多少社會住宅包租代管的案件數,可以服務多少在租賃市場中比較弱勢的族群?

營建署國宅組組長歐正興說明,數量大概是媒合累計人次的七成;也就是目前大約有2萬8000戶的社宅包租代管戶數。

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社會住宅-2022-以租代管

房價壓力最大的雙北地區,社宅進度如何?

根據統計,在全台各縣市當中,新北市是全台社宅數量最多的,台北市次之。台北市長柯文哲曾在2014年選前承諾8年5萬戶社會住宅,不過「社會住宅戰情中心」最新目標設定為2萬429戶;而台北市目前實際完工的約5000戶,招標及待上網的有720戶,也就是目前僅有不到目標三成的社會住宅可供居住。

柯文哲6月26日參加「居住正義的現實與實現」論壇時,坦言社宅從開工、完工、出租至少要4年,台北市以每年開工2500戶速度來做,目前達標的接近2萬戶,社宅存量2014年0.67%到今年預計可達1.23%。

他坦言當初喊出要8年蓋5萬戶,但後來發現不可能做到,自己任內勉強算做到2萬戶,有很多是都市更新發回的,北市府自己發包興建的有1萬2000戶左右。但他認為,如果台北市這麼認真拼都跳票,蔡英文承諾的8年20萬戶也一定跳票。在蓋社會住宅中,溝通是最困難的,最花時間和心力,是最高的成本但也最重要,可是長期以來大家都沒把溝通這件事列入成本,未來「開說明會」也會編入預算。

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而新北市到2021年,連第一階段的1萬戶都沒有達標,第二階段的3萬戶進展也相當緩慢。綠營就曾批評,新北市長侯友宜沒有用心,排除林口世大運社宅2907戶,實際僅6605戶是新北市規畫;且都是朱立倫前市長規畫,侯友宜任內毫無增加。

不過侯友宜對社宅的看法似乎不主張「新建」。他當時回應表示,新北社宅政策採用多元興辦,除闢建社宅,還提供「租金補貼」、「包租代管」等方案供市民選擇。租金補貼有3.2萬戶,包租代管2700戶,可以達到5%的7萬戶社會住宅目標值。

社會住宅-2022-新北市

台北市專委王金棠就直言,新北市的住宅政策就是不蓋新的社會住宅,「他沒有在蓋,新北就是覺得中央要蓋你來蓋,現在新有的社宅都是中央蓋的;台北市比較負責,之前的林口社宅(世大運選手村)也是台北市蓋的。」

營建署的蘇玉峰科長則表示,他可以理解新北市的難處,因為近幾年大量的人口湧入,新北市不管是在托老、托幼、醫療量能,甚至是公務員的人力編制都趕不上,社會住宅的興建自然就不是最優先緊迫的事項,但他認為,這還是居住需求壓力沈重的雙北地區必須重視的問題。

這樣的數量和進度,能滿足居住需求嗎?

台灣現在到底有多少人需要社會住宅?根據內政部的統計,2016年2月時,台灣的九類弱勢族群社會住宅需求數有27萬0293戶,需求最高的是低收入與中低收入戶,約有16萬8055戶,其次是身心障礙者的6萬7744戶。

而根據政策,社會住宅除了照顧弱勢族群,也必須照顧青年,因為在長期低薪和高房價的惡性循環之下,青年要擁有自己的房子越來越困難,根據根據聯徵中心2021年8月的統計,現在首次購屋的青年平均年齡約比10年前老了五歲,35歲後才有辦法買下自己的第一棟房子。

社會住宅興建報告中指出,社會住宅潛在需求至少40萬,而社宅推動聯盟則認為,按照現在的弱勢和一般戶配比來看,整體需求至少60萬。而除了蔡英文上任前本來就有的6000戶公宅,目前僅有約1.5萬戶能「對外招租」,遠遠無法滿足需求。

以台北市為例,社會住宅的整體中籤率僅有6.24%。從5月招租完的台北市廣慈博愛園區、行善社宅暨大同區斯文里三期都更分回戶,​​​​日前釋出1589戶進行聯合招租,整體中籤率更僅有5.8%。7月健康公共住宅有507戶,有8549人提出申請,中籤率僅有5.8%等可見,都會區的社會住宅,尤其房價最高的台北市是供不應求。

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地方拚完輪中央,社會住宅進度為何衝不起來?

營建署國宅組組長歐正興說明,社會住宅興建分為兩階段,第一階段4萬戶幾乎都是各地方政府的貢獻,而到了第二階段還剩下的8萬戶,他們也察覺到地方政府沒有足夠量能,僅能再興建1.2萬戶,除了給予更多的資源和協助、建立融資平台、讓地方「實報實銷」的申請社宅推動的業務費補助等措施,中央也必須趕跟上腳步,以6.8萬戶的目標值,補足地方興建速度減緩後所缺乏的量能。

根據截至5月31日的最新統計,可以看到新北市接下來的「規劃中」目標竟然為0,而台北市也僅有1000多戶。蘇玉峰科長坦言,就是因為如此,所以現在負責中央社會住宅發包規劃的住都中心「皮要繃很緊」,拼達標的壓力很大。

台北市專委王金棠則表示,蔡英文政府喊出20萬戶,其實很多縣市政府根本「不理」,王金棠認為,只有台北市很認真在蓋社宅,所以為什麼柯文哲敢罵,「連他都跳票,中央怎麼可能不會跳票?」而目前為至台北市確實是全台蓋最多社會住宅的縣市。

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歐正興認為,台灣蓋社會住宅的進度已經算很快,蔡英文上任後這幾年投入很大資源來拚:不過社宅興建的進度似乎追不上房價和房租上漲的速度,主要的原因包括以下幾個:

  • 土地取得困難

興建社會住宅,最大的挑戰就是土地;蘇玉峰直言,蓋社宅不難,只要發包開工,3到4年可以蓋完,但前面光是處理土地,可能每個案子平均都需要6年以上的時間。

台灣都會區地價高漲,早期社宅都要買地興建,成本極高;一名曾在住都中心工作的人士透露,要取得土地非常困難,住都中心沒有太大的權利和「聲量」要求其他部會以優惠方式釋出土地,又或者沒辦法拿出什麼好的條件交換,「假如你要國防部或是警政署的土地,如果高層沒有下指示,他們為什麼要給?就算要給,你可能得用警察或國軍宿舍去交換,那又會影響到社會住宅本來的定位」。

而在地方上,雖然地方政府自己也有部分土地,不過雙北土地價格飆升,寸土寸金下也是經常遇到困難。營建署受訪時表示,《住宅法》修法後可以透過無償租用取得;他們盡力盤整土地狀況,目前所需用地已經超前儲備,在全國盤點出包括國防部、財政部和國營事業等209處170公頃適合用地,約可提供第二階段興建8萬戶;但還有不少土地需進行都市計畫變更、解決土地侵佔問題等。

  • 缺工缺料,營造進度慢,建商發包困難

而隨著通貨膨脹,社會住宅興建成本也是水漲船高;根據主計總處分析,工程量體大幅成長帶動營建勞務和材料上的需求,但在缺工、營造物料價格上揚情形下,今(2022)年首季營造工程物價指數均漲10.21%。據統計資料,營造工程物價指數1月漲9.24%,2月及3月續漲10.03%及11.36%。而營造成本上漲,不只衝擊一般住宅建案,社會住宅發包興建也遭波及,除了造價直接增加逾一成外,中、南部因缺工問題更嚴重,進度恐被迫延後。

內政部今年1月時曾經初步查價後發現,雙北市社宅面臨造價上漲是首當其衝;北市社宅興建成本原本每坪18萬元,現已漲至20萬元,甚至有營造業者喊出每坪22萬元才願接,南部社宅每坪造價從12萬元漲到14萬元,成本至少多一成起跳。未來市場上不免發生短期搶工及原物料狀況,連帶新案成本飆升;社宅政策以「蓋多少」當作目標,又要求符合各項建築標章例如綠建築、通用設計等;興建成本自然更加昂貴,也導致進度緩慢不前。

據了解,早期很多廠商簽約時,造價是一坪14萬,現在有些甚至必須回頭調高到一坪18萬,以免廠商發生「做越多賠越多」可能想放棄不做的狀況。而根據住都中心的統計,目前已經發包出去的有1萬6321戶,然而這距離發包6.8萬戶的目標還很遙遠,在拚進度的同時,同時又產生其他隱憂。

OURS研究員廖廷輝坦言,他們很擔心現在政府為了「努力拚發包數量」,而忽略了施工和規劃的品質;雖然量不夠,而且他們對於真能趕上進度也感到悲觀,但社會住宅還是應該更為謹慎,這麼快大量發包可能會有問題,會影響後續很多事,除了住戶不滿,社宅的形象也會受衝擊,國外的社宅政策是幾十年甚至一個世紀去延續,沒必要為了拼這8年的數量,「當然我們知道數字在那邊沒達成會被批評,但拚發包算好事嗎?」

買房置產觀念難扭轉,租屋品質提昇不及,社宅真能成替代方案?

歐正興表示,不管是興建社宅、包租代管或者即將上路的300億租金補貼,投入這麼多資源,主要是盼能扭轉大家對於「租屋是屈就、沒保障、不成熟」的既定印象;透過讓租賃市場透明化和法制化、產業持續發展,提升租屋的生活品質,讓租屋也可以成為生活的選項;而社宅則是弱勢和青年的「中繼站」,協助大家在人生階段有穩定的居住,並透過附屬設施來提升社區整體發展。

社會住宅的方向並無太大問題,民眾對社會住宅認同持續提升,也反映周邊社區抗議減少以及在招租時申請踴躍的狀況上,不過主要問題仍是「只租不售」的社會住宅起步相對晚,房價居高不下成為世代沈重負擔;相較於其他國家社會住宅比例(荷蘭34%、香港29%、英國20%、丹麥19%、瑞典18%、德國16%、歐盟平均14%、新加坡8.7%、美國6.2%、日本6.1%),台灣即使在八8年內衝到20萬戶的目標,占比也僅有2.3%。

高房價的壓力下,台灣在社會住宅這幾年拼命趕進度;不只社會觀念要跟上,資源整合分配,以及執政當局的意志與執行力,如何在僅剩的2年至少達成20萬的目標,讓社會住宅穩定發展,形成長久政策,將會高舉「居住正義的」蔡英文政府卸任前的嚴峻挑戰。

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核稿編輯:翁世航

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