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「房市三箭」射到哪:社會住宅能落實居住正義嗎?

台灣公宅政策演進史:政府力拚20萬戶「新社會住宅」,到底要優先服務誰?

2022/07/19 ,

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莊貿捷

關鍵評論網|圖說:這是興隆社宅A區,佇立在安康平宅旁邊。
莊貿捷

莊貿捷

嗨^^

我們想讓你知道的是

一直到了現在社宅的任務始終未有共識,在過往的住宅政策的政治角力中,背後有一個終極的提問,就是住宅政策在資源有限的情況下,到底要優先服務誰?

台北市明倫社會住宅,44坪三房型月租金高達4萬500元,引起社會撻伐,矛盾的是申請人潮依舊爆滿。明倫社宅共計380戶,吸引了3603人提出申請,整體中籤率只有個位數。

事實上,明倫社宅只是台灣住宅政策下的縮影,過去幾年台北市完工的社宅常常一房難求。對比鄰近國家日本、韓國等,台灣的社宅存量極低、不到1%。面對龐大住屋需求,社宅數量根本不夠,加上台北市社宅入住門檻相對寬鬆,才造成了「批評高租金,但卻仍然搶破頭」的奇特現象。

柯文哲市議會報告社宅議題(2)
Photo Credit: 中央社

台北市明倫社宅44坪3房型最高租金為新台幣4萬500元,挨批背離居住正義,北市議會則擱置預算,堅持要求立即降租,柯文 哲(前右)7日赴議會專案報告。中央社記者郭日曉攝 110年1月7日

居民對於「政府蓋住宅」的集體焦慮

截至2022年4月統計,台灣社宅存量共計2萬2946戶,存量比率只有0.25%。或許有人會問,為什麼台灣社宅數量會如此稀缺,是不是住宅政策起步太慢了?

其實,住宅政策十多年以來,確實是「卡住了」。

因為對台灣民眾而言,不論哪一種形式的住宅,只要牽扯到政府都是「負面觀感」。於是這類住宅逐漸被廣大市民排擠到都市角落,成為了他們口中「藏污納垢」的鄰避設施,牽動房價、治安及衛生等議題的敏感神經,造成了若干年來住宅政策的困境。

縱然反對興建者常以交通、學區與都市規劃為託辭,也掩蓋不了市民的集體憂慮。這些強烈情緒在地方上發酵形成民意,造就中央擘劃、地方反彈,成為施政一大窒礙。

再加上,台灣在擺脫威權進入民選時代後,住宅政策變成了各大候選人的重要政見,走向了「泛政治化」的死胡同,也代表從純粹住房供需,搖身一變為複雜的政治角力,也成為鎂光燈下爭取選票的工具。

比如說,2016年國民黨市議員會同文山區近10個里長召開記者會,批評北市府不顧文山區居民的生活品質,找到地就要蓋社宅,號召民眾簽署10萬份連署書,向住宅政策施壓。

這種情況在過去數十年來不斷發生,歷任執政者,屈從民意甚至便宜行事,改以租金補貼、購屋優惠等政策應對住房問題,導致台灣社宅存量過於稀缺。種種補貼政策還墊高了房價,形成惡性循環。

居民的集體焦慮從哪裡來?

不過,身處於住宅政策第一線30多年的台北市專門委員王金棠表示,複雜的住房問題僅歸咎於政府蓋的住宅很爛、政策失敗,這是不公平的說法,當時政策就是照顧弱勢,70至90年代民眾只要中一戶就是歡天喜地,他們要求很簡單,「可以住」就行了。

後來又因應「住者有其屋」的思維,賣出一部分國宅(如成功國宅等),這些都要貼著當時時代背景理解。王金棠說道:「我很不喜歡把它們(政府蓋的住宅)貼標籤說很糟糕,今是昨非,千萬不要用現在觀點去看以前。」

早在上個世紀,歷任政府就已經擘劃了相當多性質相似的住房政策,包含了:營團住宅、國家住宅、公營住宅、合宜住宅及平價住宅等。它們分別在不同的時代下被賦予不同的任務,只是時代的變遷下,已經跟不上社會需求和期望。尤其在商業住宅、各種現代化的設備裝潢,以及物業管理引進後,使兩者呈現相當極端的對照。

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過去數十年間,「住宅政策」和「福利政策」交織的結果,產生各式各樣的住宅模式,都成為了現在社會住宅的前身。註:公管住宅亦稱公營住宅,各地政府名稱略有不同。

此外,一般民眾也分不清楚,「住宅政策」和「福利政策」的差別,他們只知道這些是政府蓋的住宅。

王金棠舉例,平價住宅(後稱平宅)服務的極度弱勢族群,是一種「借用關係」,社會局僅酌收幾百幾千的管理費,屬於一個社會福利機制;而國宅則是和北市府都發局有「租賃關係」,兩者有相當大的差異。

於是又在政策缺乏現代化管理的思維下,出租宅與落後老舊、弱勢族群等負面標籤連結了起來,成為鄰里間集體焦慮的根源。另一方面,台灣住宅服務現代化後,政府的思維也一直停留在「安置」層面,導致糾紛負面新聞不斷,最終使執政者順應商業住宅興起,且迴避複雜的管理問題,才誕生了出售國宅、合宜住宅等,住宅拋向市場想法。

出售國宅、合宜住宅成為樣板工程

此類「出售住宅政策」大約興起於1980至1990時期,公共政策趨於自由主義,也就是「大市場小政府」的模式,社會輿論導向政府不宜干涉住宅市場,應以獎勵刺激民間興建住宅。

民眾當時認為,國宅蓋得慢又差,甚至無法滿足社會需求,還有缺乏效率等不良觀感,迫使政府將興建國宅的費用,移作購屋出租補貼,活絡房地產市場,也一再強化了「住宅是商品」的認知。

民間受到政府大量挹注,產生了大量的房舍,一度導致原先國宅的乏人問津,甚至出現價格高過市場行情的詭異情況,變相讓中低所得戶無力承購。最後無論是民間興建房舍,還是將國宅大量拋向市場的做法,都沒有解決根本的供需問題,反被金融化市場收編,逐一成為熱門投資標的。

在千禧年後,政府並未取得出售國宅的教訓,造成了另一個著名案例——合宜住宅。OURs社會住宅推動聯盟合聘研究員廖庭輝解釋,該案是由政府提供土地,低價賣給民間廠商,由民間廠商負責興建後,再由較低的價格出售給符合限定資格(中低收入、無自用住宅等)的民眾。

政府刻意壓低售價,違反市場邏輯,引來投機者鑽漏洞套利。最終結果就是需求遠大於供給,利用抽籤決定購買權,「中籤的人像是中樂透」,轉手一賣獲利可觀。像是合宜住宅承購價每坪不到15萬,但去(2021)年禁售令解除後,已先後有超過數百筆的交易資料,賣價最好的一筆是每坪近31萬元賣出,轉手間賺了近700萬元。

該項政策沒有就住宅結構通盤擘畫,僅以「少數樣板工程」,爭取選票最大化為考量,成為失敗的住房政策。

經過多年爭論後,2011年底《住宅法》通過,在其中給予社宅明確定義,成為台灣住宅政策的重要分水嶺,也徹底告別過去國宅,社宅則被賦予新的任務。

社宅新面貌,到底要服務誰?任務是什麼?

不過,一直到了現在社宅的任務始終未有共識。在住宅政策的政治角力中,背後有一個終極的提問,就是住宅政策在資源有限的情況下,到底要優先服務誰?

有兩種主要的觀點:第一是偏向福利政策,盡可能服務更多弱勢族群;第二則是涵蓋更多市民入住,並加入市場機制為考量,更強調政策永續。

目前台北市政府傾向於後者,而衍生出明倫社宅租金過高的質疑。

王金棠不諱言,本來就是「使用者付費」,但是針對不同的族群有不一樣的收費標準,市府興建社宅會考慮「自償率」。他說:「我們不會賺你的錢,但是至少要蓋得到50年可以剛好打平,所以比市價便宜但有限度,為得是要永續做一個政策。」

自償率:就是投資計畫營運所賺的錢可以拿來償付所投入建設成本,若是營運所賺的錢不夠拿來償付所投入建設成本之部分,我們可稱為「非自償部分」。

「假設社宅不需要有自償率,各縣市開始軍備競賽(租金越來越便宜),提供越多設備越好,這樣財政會不會垮掉,那舉債,債留子孫這樣好嗎?」他這樣問我們。

不過,根據北市府的法規,只要家庭年所得限制,在50%分位點以下(即166萬元以下)且平均每人每月不得超過本市最低生活費標準之3.5倍(每月6萬1838元)。也就是說這樣的較寬鬆入住門檻,某方面也是為了自償率下的較高租金而放寬。

基本上,這是一個價值問題,牽涉到政府要將民眾的稅金作為何用?是該擴大福利支出,還是將稅金轉作其它用途。因此,社會上一直都有個疑問,北市府為了滿足自償率、入住門檻又放寬,是否排擠到原本的「極弱勢的民眾」。

王金棠果斷地回答:「NO!」

他說明:「假設中央訂政策(住宅法)要40%弱勢戶入住,北市府都發局蓋出200戶,就會有80戶專門提供給弱勢戶,只要告訴北市府這戶是誰要進來,社會局就要進行後續處理。」

北市府是兩個局處系統進行整合,法律明定「社會住宅」意涵,並規定專供出租用的社宅,除了服務一般市民以外,也應提供一定比例給弱勢者租住。

以台北興隆社宅D2為例子,特殊身分戶包含:原安康平宅居民、原住民等,並且按照《住宅法》規定按比例設定保障名額。入住後,無論特殊戶還是一般身份,只要符合社會局補助身份均可獲得租金補貼。

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此外,為了要擺脫過去政府蓋住宅的污名,社宅的整體規畫講究,外觀部分強調「設計感」,室內則多面採光講求通風和衛生,有些場址像文山區興隆一區社宅、萬華區青年社宅等場址附近甚至有大片公園綠地。低樓層則設有托嬰中心、日間照顧中心等社福公共設施,降低社宅興建在當地社區的抗拒。

柯文哲參觀興隆D2公宅(2)
Photo Credit: 中央社

台北市長柯文哲(圖)31日出席「興隆D2區公宅」招租記者會,實際參觀各式房型。圖為兩房型客廳布置。中央社記者孫仲達攝 107年7月31日

經過多年各界努力,近年來已經不再被市民視為鄰避設施。未來社宅的重心已從硬體轉為軟體,像是2017年台北市政府透過「青年創新回饋計畫」,期盼藉由青年的入住與提案,補修現代不足的社會關係,讓社區能找回過去鄰里的溫暖,正式開啟了台灣住宅政策的新篇章。

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核稿編輯:翁世航

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