談到台灣目前發展中的民防體系，就不得不談到這幾年也在快速成長中的「防災士」制度。這項制度目前由「台灣防災教育訓練學會」與內政部合作，在台灣進行推廣跟培訓。

《關鍵評論網》特別採訪了「台灣防災教育訓練學會」秘書長，同時在銘傳大學都市規劃與防災學系任教的馬士元老師。跟我們介紹防災士制度在台灣發展的過程、現況，以及在平時、戰時所扮演的角色。

Photo Credit: 馬士元提供

防災士制度在國外的發展脈絡

在訪談一開始，馬士元老師先定義了什麼是「防災士」？馬老師說，我們知道各行各業都有志工，那防災士基本上就是防災這個領域方面的志工。而根據不同訓練的強度，每個志工也會有不同的角色。

而談起防災士的起源，則要回溯到1994年的洛杉磯大地震。在這次地震後，美國由聯邦政府推動「社區應變隊」（CERT）跟「社區醫療營」等政策。由於美國從聯邦政府到州政府，再到社區的反應時間很長，因此需要社區也具備一定的應變能力。

這樣的概念也在1995年的阪神大地震之後傳到日本。而日本從江戶時代起其實就有社區自救的傳統和編組，但是日本發現這樣各自為政的地方團隊，沒有辦法累積全國性的防災經驗。所以日本才從美國引進了CERT的概念，由民間發起了所謂的「防災士」。

而無論是美國的CERT還是日本的防災士，他的訓練強度都是比較高的，代表日本跟美國在設計這項制度的時候，都希望訓練出來的志工能夠在輕度救援、緊急急救，還有面對民眾的收容和避難，他都有能力處理大量的傷病患以及提供一定程度的援助。

Photo Credit: 李元顥 Public Domain

台灣引進防災士制度的過程

台灣打算引進這項制度，則是到了921大地震之後，也就是比日本晚了4年，台灣就打算要做這件事情。但在引進這項制度的時候遇到一個困難，那就是在美日兩國，防災士的訓練強度高，其實也就代表訓練費用高。而訓練費用高的部分，在台灣就會受到很多挑戰跟質疑。

在美國CERT是動用聯邦政府的預算列編，在日本的防災士則是100%的民間組織，剛好是兩種極端的模式。在台灣如果要動用政府的預算，官方立場會不認為他有這樣的經費；如果讓民間來做，受限資源也無法做到美日高強度的訓練。所以這件事情在台灣一路從2000年討論到2018年。

馬老師解釋從2000年到2018年之間，之所以會有那麼長的空窗期，主要是因為台灣過去缺乏這方面的經驗。政府在推動《災害防救法》之後，所有的地方政府都要寫防災計畫，但一開始沒有人會寫。

所以從2000年《災害防救法》立法後，2004年到2007年國科會就跟消防署合作，招集各地的大學教授跟地方政府來寫各縣市的防災計畫。當2008年開始推動防災的「深耕計畫」後，接下來都在將各縣市的防災計畫推廣到更基層的鄉鎮市單位。

而到了2011年，政府有大量災民收容的規劃出來，才開始反應出有志工的需求。不然在這之前，防災士計畫之所以沒有辦法推的原因，在於我們對於訓練出來的人要做什麼，還沒有一個特別的定位。

最後到了2018年，依據政府擬定的《災害防救基本計畫》跟內政部《災害防救深耕第三期計畫》，才開始推動防災志工的培養。不過受限於前面提到的資源問題，台灣對防災士的角色也做了一些調整，轉化成負責推動全民防災概念的角色，讓訓練的強度不用像美日那麼的高。所以現在防災士訓練費用的上限是兩天3000元。

也因為這樣的調整，讓參與防災士訓練沒有特別的年齡限制，從9歲到99歲的民眾都可以參加。也因為這樣，台灣的防災士被要求的責任跟義務也沒有美日那麼高，民眾參加完防災士的訓練，主要在於互助，如果能夠救人當然是很好。

Photo Credit: 中央社

未來五年防災士培訓的發展方向

馬老師談到由於中央政府無法編列預算，因此目前培訓防災士的經費來源一部分是民眾自行付費，一些則是地方政府編列他自己的費用來配合。我們前面講到防災士培訓，現在是一種全民普及性的概念訓練。可是我們也知道當災害發生的時候，只有概念是不夠的，也需要能夠操作的知識跟技術。因此在下一個五年，會規劃「進階防災士培訓課程」。

我們現在有一個方向是確定的，那就是除了先前規劃的防災士基本訓練之外，未來還有「避難收容」要如何管理避難收容場所；「輕搜救」也就是簡易的搜救；「救護止血」也就是急救止血這一塊的技術跟知識。我們之前是有訓練CPR跟AED，但對於維持基本生命這部分我們的課程規劃不多，未來也希望針對這個部分去做強化。

再來就是「通訊」，在災害發生時各地跟志工之間要如何維持通訊。最後一個就是最近討論很熱烈的「軍民政府協同作業」，也就是因應可能會發生的戰爭情境，你自己跟社區應該做好怎麼樣的準備。

現在防災士的課程是兩天一次上完，通過認證後給予永久性的證照。未來這些課程則會用「學分」的方式開立個別課程，你只要上過這些課程，我就給你一些點數，慢慢把他累積起來就成為一個「進階防災士」，這部分則會另外授與證書。這些部分現在正在規劃，具體課程則要明年才會出來。

現在正在規劃的進階防災士課程會更重視每個防災士的「個性」，未來會建立一個資料庫，整理每個防災士的聯絡方式，還有他受過訓練的課程，註記他有這樣子的能力。要應用這個資料庫，也需要每個防災士的同意。因此未來在訓練的同時，也會請他提供未來願不願意擔任相關工作的意願，建檔在電腦系統裡面。

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防災士在戰時的角色

談到防災士在戰時的角色，馬老師表示第一步是要先弄清楚戰爭會發生什麼事。以烏克蘭的經驗來說，作戰這件事情就會集中在軍方，對於民眾則會集中在消防。因此我們目前想定的就是，一旦戰爭導致社區遭到攻擊，大致會分為兩種情況：

如果是被飛彈或是炸彈攻擊，基本上是沒有敵軍的，那個環境就會跟我們在救災時沒有什麼差別。像是火災、爆炸，唯一的差別大概就只剩下可能有未爆彈。在這種情況下，我們就還是以救災作為任務的核心。

但如果是敵軍進到我們的社區，那就是另外一件事情。所以我們必須要去區分出來，如果我們比較大機率的是遇到像飛彈跟炸彈的攻擊，那防災士的工作就會跟一般的救難工作一樣，最大的任務就是協助難民或災民避難。還有在持續遭遇飛彈空襲的情況下，要怎麼自救跟互助。

「軍民政府協同作業」需要由政府出來主導

另外一種想定就是敵軍進來，這時候就會很難判斷防災士可以做什麼。因為你要怎麼去做敵我識別，你要怎麼去做通報，你要怎麼跟國防部還有整體政府去合作，我們目前還沒有答案。

這個部分會牽涉到前面提到的「軍民政府協同作業」，這個部分需要先跟國防部、警政署等政府部門形成共識，目前還沒有討論到這邊。這個問題不只台灣防災教育訓練學會這邊沒有答案，目前全台灣都還沒有答案。因為這個問題不是防災士的計畫可以解決的。他是國防部跟內政部的警政署還有消防署要先坐下來談，先擬定一個方案，民間才能從後面接上來。

當政府還沒有提出相關計畫，民間是沒有辦法接上來做的。

馬老師舉了一個例子來說明。在核生化防護方面，也就是所謂的「放生化核爆」這一種災害類型裡面，有一種非常核心的概念就是，把區域分割成所謂的「熱區」、「暖區」跟「冷區」。你如果要進到熱區，必須要有相關的裝備，也要有相當的訓練，還要有協同作業的經驗。暖區的話則是一些比較後勤的部分，進去的人一樣也是要有相關訓練。而到了冷區，志工才可以待在那邊，做一些比較一般性的援助。

今天遇到戰爭，你一樣要告訴我，我身處熱區要怎麼辦，有哪些行為準則？政府要先給我們一些基本的設想，比如說我在熱區如果撿到槍，我可以自己拿來打敵人嗎？我可以偷襲敵人嗎？我可以燒東西阻截他嗎？我可以製造破壞阻止敵人前進嗎？這些行動如果以目前和平時期的法律規定來看，通通都是違法的行為。

這些問題，政府如果沒有先給出答案，大家會不知道要怎麼辦。像是我今天如果因為要阻止敵軍前進，我想辦法去把一棟房子弄倒，這是違法的。所以我們說「熱區行為準則」政府一定要先訂出來。這樣我們後續才能去規劃，連同所謂的「支援單位」像是消防、醫護能做什麼，然後才是志工能做什麼。

志工能做的，像是在熱區裡我開便利商店的物流車能進去嗎？如果遇到超商，我可以去把他打開嗎？這些事情能不能做都必須要討論，這些是非常複雜的問題，需要有一個政府單位出來主導。

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政府第一步應該成立跨部會的協調機制

但如果我們如果把這些問題都丟給國防部其實不對，因為國防部沒有能力解決這些問題。國防部在戰時的執行重點，其實只有動員到後備軍人。真正要動員到全民，這件事情其實不是國防部能夠做的。因為分工下來之後，現在各個部會其實執掌的範圍都非常大。

比如說內政部有一個「人民團體司」，之前就有討論說他該不該改成「人民團體暨志工司」。因為按照現在政府單位的職權劃分，志工這塊是由衛福部在管，但是衛福部管理志工都是著重在「社工」。我們現在如果講到國防的話，像防災士這類志工如果歸衛服部管也很奇怪啊。所以我們就要先來處理政府分工的問題。

又像是現在我們有《民防法》，但是《民防法》的執掌又規劃在警政署裡面，但是警政署在民防系統這一塊已經荒廢了很長一段時間。目前大概只剩下「義警」、「義消」跟「基礎設施防護團」還有在運作。因此這些都是要跨部會去重新整合。

其實這部分行政院應該要有一個跨部會的協調機制來處理這些問題，因為他不是單一部會可以處理的。

未來台灣要在國土範圍內抵禦敵人的入侵，這跟美日防災士的經驗都不一樣。美國的防災士過去頂多只有在處理「反恐」，日本的防災士則專門只處理「防災」。

Photo Credit: 中央社

未來防災士制度的發展方向

最後談到未來「成熟」的防災士制度會是什麼樣子，馬老師先從防災士的人數開始講起。如果依照日本的人口跟防災士的比例來推算，台灣基本上需要六萬名防災士。下一步如果我們把目標抬高，以台灣未來遭遇災變收容難民跟援助的工作需要下去評估，預計中程目標會需要訓練18萬名防災士。目前台灣全部的防災士則是有1.5萬人左右。

如果接下來疫情的狀況可以被解決，台灣防災教育訓練學會預計訓練六萬人的目標可以在兩到三年內達成。而中程的目標，協會希望能在五年內完成。

此外，在接下來的五年，台灣防災教育訓練學會計畫協助每個地方的公所去規劃他們的「志工協作中心」，建立鄉鎮市的志工調度平台。然後以防災士或是其他的人力藉由各個地方的平台，去支援各地的防災工作。另外再更基層的村、里跟部落、社區，台灣防災教育訓練學會也會希望透過防災士，幫助他們形成自己的志工系統。

而在層級比較高的縣市跟中央，台灣防災教育訓練學會接下來會協助行政院成立一個新的「人道援助協調平台」。這個平台的目的是把全國大型的NGO組織起來，來支援緊急狀況時，人力跟物資跨縣市的調度。

未來在運用上，防災士會鎖定跟公所以下的地方層級配合，特別是著根在社區的層級；而在跨縣市的層級，則會由平台整合大型NGO配合運作。最後一個部分則是企業。現在其實有很多企業是跟民生服務有關，比如台鐵、高鐵、捷運等交通服務業；提供民生服務的便利超商，甚至到保險業跟房仲業，還有學校。

因此企業會是在社區之後，下一個努力推廣的重點，特別是在「災前、災後」會跟民眾接觸的企業跟單位。台灣防災教育訓練學會下一步會鎖定這些企業單位，推廣防災士的訓練。這部分的防災士再運用上就不會進入地方的志工中心跟社區，而是協助他們所屬的組織進行防災工作，以維護這些單位維持正常的功能運作為主。

最後馬士元老師談到，無論是面對災害還是戰爭，做重要的就是如何維持社會功能正常運作。未來遭遇戰爭，國防部就好好的把作戰準備做好，後方社會的運作就交給警察、消防跟防災系統來接手。

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責任編輯：翁世航