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電子煙正運用菸草公司的古老防禦策略,來保全龐大利益

2019/10/27 ,

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Photo Credit: Toby Melville / REUTERS / 達志影像
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「優先效力」是一種防禦性策略,五大菸草企業(Big Tobacco)優先在1980年代使用了該種法律,現在電子煙製造商也正準備仿效五大菸草的策略,將電子煙帶入新的一頁。

文:SARAH MILOV
譯:許睿洋

每個星期都會傳出因為吸電子煙而造成的悲慘消息。

7月底,康乃狄克一名男子在嚴重中風後,控告電子煙巨頭Juul Labs。在訴訟中他聲稱自己從高中時期就已經上癮,儘管Juul Labs表示自己對於防止年輕人使用自家產品有特別進行努力。8月,一名伊利諾州的患者,在吸電子煙後因為一種神祕的呼吸道疾病而死亡。

有新聞報導稱,美國中西部有多名青少年因為無法解釋的嚴重呼吸道疾病而住院,美國食品藥品監督管理局(FDA)宣布,目前已開始調查電子煙的使用和發病風險之間的關聯。10月2日,阿拉巴馬州政府公開了最新一起因電子煙而死亡的案例,將全美死亡人數提升至17人。同時,美國疾病管制與預防中心(CDC)也確認了截至9月27日,共有805件因電子煙而造成肺部受損的案例。

死亡和疾病非常嚴重,但年輕人驚人的使用比率同樣令人詫異。

據「全國青少年吸菸行為調查」(National Youth Tobacco Survey),2018年有超過20%的美國高中生使用電子煙,比前一年增加了逾78%。今(2019)年度調查的初步數據也顯示,青少年的電子煙使用率持續增加,近期的研究更指出吸電子煙的青少年抽菸的可能性也較高。多位公衛官員對蔚為潮流的電子煙提出警告,我們甚至尚不清楚吸電子煙可能會有的所有後果。

但電子煙最危險的一面或許不是對於人體,而是對於國家人民全體所帶來的影響。

若我們以《優先效力法》(preemption law,或譯為專有法)為例,它將禁止下級政府單位通過更強勁的立法。「優先效力」是一種防禦性策略,各大產業往往會在市議會通過對產品或業務規範更嚴格的法律(例如提供最低工資、更嚴格的槍枝管制,甚至是移除邦聯紀念銅像等)時選擇採用它。五大菸草企業(Big Tobacco)優先在1980年代使用了該種法律,現在電子煙製造商也正準備仿效五大菸草的策略,將電子煙帶入新的一頁。

企業轉向《優先效力法》最早的一波潮流,是當五大菸草發現自己龐大的利潤,居然無法倖免於來自社會底層的倡議時。1970年代,反菸害人士面對著一個不清楚會帶來何種損害的標的:二手菸。直到1986年美國衛生局局長發表一篇聚焦於「非自願吸菸」(involuntary smoking)後果的報告後,二手菸對於非吸菸者所造成龐大健康威脅的大量證據,才慢慢浮現。

但早在1970年代初期,有一小群美國人便開始主張自己擁有在公共空間呼吸著「無菸空氣」的權利。他們的論點主要是以公民角度,而非科學角度出發:不吸菸的人在人數上佔多數。如果其他人抽菸干擾到他們,他們為什麼得忍受?另外,由於五大菸草在華盛頓具有廣泛的影響力,因此反菸害人士認為,如果他們把目標鎖定在家鄉附近的立法者,他們的行動更有可能成功。

到了1970年代中期,已有數十個市議會通過限制在公共空間抽菸的法律。但華盛頓在管制上的不作為掩蓋了全美各地此起彼落的立法行動;光在1974年就有64個城市通過限制吸菸的法律,在接下來的兩年內更有逾一百個城市紛紛效法。

到了1980年代,菸草業對於草根反制行動的回應越來越明顯。如同一位菸業說客於1980年說道:「優先於地方反菸法令的州法律,是對抗地方挑戰最有效的方法。」其目標就是要確保虛弱的限制令得以通過,同時避免各市議會通過強勁的立法。

要擊退反菸法令在各地的猛攻,需要相當的警覺性,因此煙草公司在所有州議會都安插了說客。據疾病管制與預防中心稱,在1992至1998年間(也就是菸草對吸菸者與非吸菸者造成的巨大風險已眾所皆知之際),共有31個州制定了菸草專有法律。其中許多限制了城市編纂更嚴苛的禁菸法律。但也有一些限制了對青少年取得菸草的管制,以及對促銷和廣告的控管。

一經通過,《優先效力法》極難廢除──部分是因為它們澆熄了草根團體組織的熱情。如今,許多公衛部門的人士認為《優先效力法》,是反菸勢力在政治上的最大挑戰。

即便Juul Labs堅稱其提高菸草產品購買年齡的努力,證明了它是一個負責任的企業公民,但它也對五大菸草當年的做法展現出興趣:將全國各地方的權力奪走,並將其交到州議會的手中。舉例來說,在阿肯色州,由Juul Labs支持的「21歲菸草法」(Tobacco 21 Law)禁止了阿肯色州的城市制定更嚴苛的電子煙控管措施;同時,Juul Labs的一名說客於今年初表示該公司在南卡羅來納州支持優先效力措施,但在他承認自己與Juul Labs合作的同時,他又說自己僅是代表另一個客戶──南卡便利商店協會(South Carolina Association of Convenience Stores)──前往該地。

這樣的舉措對於五大菸草的說客而言應該相當熟悉,他們會發現周一會是一個與他們「氣味相投」的工作場域。美國菸草商會(Tobacco Institute)的說客沃克.馬里曼(Walker Merryman)於1989年解釋道:「如果你的說客待在州議會,同時又認識該州飯店協會、商會、勞工聯合會和產業工會聯合會(AFL-CIO)的執行長,或是任何能帶來幫助的團體,那麼專有法案非常容易就能通過。」

這些措施關係到的不僅是像Juul Labs這樣的公司,持續銷售自家產品的能力,同時更涉及一般公民參與和型塑政治的能力-這是一項在「後聯合公民」(post-Citizens United)時代,因為企業日漸增強的政治支出而變得更艱鉅的挑戰。群眾仍有機會打擊電子煙企業的權力,各城市也能利用先前反菸害人士取得的成功,修改當前的禁菸法令,並將電子煙納入其中。城市立即展開行動甚至可能透過設立新規範,並鼓勵私人企業制定自己的政策來減緩未來的專有法所造成的影響。這樣的行動,也會向州議會傳遞出「社區希望地方自行控管」的訊息。

在幾十年之後,五大菸草公司的策略並非唯一可當作參考的對象,反菸害人士的例子也值得遵循。而對於過去一個世紀以來反菸運動最重要的理解,就是明白最容易取得的權力槓桿也是最有效的。菸草公司如此害怕地方政府是有原因,強烈主張地方控制電子煙不僅對公眾健康有益,對民主也同樣所有幫助。

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責任編輯:朱家儀
核稿編輯:翁世航

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