特別報導

促轉會解散,台灣轉型正義的完成與未完成

是促轉會公信力不足,還是社會沒共識?——寧靜革命的台灣,轉型正義之艱難

2022/06/02 ,

新聞

李秉芳

李秉芳

李秉芳

當過小編、文案、企劃,寫字的人。現為關鍵評論網記者。

我們想讓你知道的是

轉型正義無法成為台灣的主流價值,還是跟歷史過程有關。台灣沒有經歷威權體制解體的斷裂過程,也沒有哪個獨裁者逃亡、退位,「這使我們在價值上沒那麼清楚,或比較想要和稀泥的和解。」

促轉會在今年5月30日宣告正式解散,結束從2018年5月掛牌至今,為期4年的任務;作為台灣第一個專責處理轉型正義工作的獨立機關,促轉會承接了解嚴至今超過30年來,政治受難者及其家屬及眾多民間團體的期待,然而在解散之時,卻沒有太多「功成圓滿」的掌聲與感謝,反而許多擔憂、不滿與質疑;而從頭到尾都「不喜歡」促轉會的國民黨更稱解散是「疫情中難得的好事」

我們在〈與時間賽跑的轉型正義工作:促轉會在正式解編前完成了哪些任務、哪些「未完待續」?〉一文,盤點了促轉會4年來的十大任務成果,這篇文章則要來看看,促轉會如何在高度政治對立的情況下工作,他們遇到哪些困難與挑戰,而部分工作力有未逮,又有什麼可能原因?

折衝下產出的促轉條例,給了空間也給了侷限

《促轉條例》在2016年由民進黨團提出,國民黨當時多管齊下展開反制,立院黨團提起釋憲案聯署,智庫開記者會稱「台灣沒有威權時代,怎會有轉型正義問題?」國民黨立委們提出多個提案杯葛,並企圖把日治時期、原住民族都納入。後來更傳出由民進黨黨團總召柯建銘私下與藍營溝通,用「暫不處理」《促轉條例》,讓當時爭議的「一例一休」闖關。

在爭議中,《促轉條例》在民進黨人數優勢下,2017年底三讀通過,並明定威權時期就是黨國統治時期;時任國民黨主席的吳敦義公開痛批《促轉條例》明顯違憲違法,前總統馬英九也表示,政府對這類案件從認錯、道歉、賠償、立碑、恢復名譽還有訂定國定假日已做了20多年,與德、日、中相比都不算少,不需要《促轉條例》。

曾任促轉會委員,主要負責平復司法不法工作的律師尤伯祥回憶,當時的政治環境跟現在不太一樣,反對轉型正義的呼聲很大,社會對轉型正義的認知也不太清楚,甚至可說被「污名化」。雖然民進黨剛成為國會多數,但要通過這法還是面對不少阻力;《促轉條例》是政治上的折衷結果,註定促轉會被賦予的權力和任務都有侷限。

尤伯祥舉例,在《促轉條例》所列舉的四大任務中加上「其他事項」,看起來非常遠大,然而實際上促轉會具有的權責,能做的具體就是平復司法不法、撤銷判決,另外還有徵集政治檔案。

而這樣的「原則性立法」,一方面給了促轉會空間,但實在上事情能不能做成,各個大部會願不願意配合這個任務期僅有2年的三級獨立機關,則是得打上個大問號;就有前促轉會委員透露,「如果高層沒有足夠的政治意志說要來做,真的很困難,沒有人會理我們」。

以處置威權象徵為例,尤其是中正紀念堂的轉型,中正紀念堂有自己的法源和主管機關,促轉會很難直接改變其定位及內部的規劃;而全台各地的銅像、路名,促轉會也沒有這麼多人和強制力去動手移除,尤伯祥直言,「假如立法當時規劃的促轉會權力有這麼『大』,那促轉會的編制就不能這麼小,而且要有具體權限,不是只說規劃推動。」

促轉會代理主委葉虹靈則說明,在《促轉條例》出現前,陳水扁年代做的是賠償和平反,當時民進黨首次拿到執政權但「朝小野大」,只能做些不需法源,行政權就可以做的如創立人權園區,保存監獄等;2016年是民進黨首次同時掌握行政和立法,必須回應民間多年期待,採取框架式立法,先找一群人組團隊來研究一下,規劃接下來怎麼做,因為不是常設機關,排除組織法、基準法的各種適用。

尤伯祥笑著說,《促轉條例》絕對不完美,但某個角度來看,也是聰明而務實的作法,很多人認為台灣要學習南非設立「真相與和解委員會」,但兩個國家的政策環境不同,給委員會的權限也是天差地遠,以2016年台灣的政治現實來說,讓這個單位先成立,針對威權統治體系開始探勘工作,了解統治樣貌,再進一步推動轉型正義,比很多人期待的「直接開幹」來得務實。

2年「任務期」如何影響促轉會的運作?

而即《促轉條例》中,明定促轉會任期為2年,如果須延長需提報行政院一次可延1年;促轉會在2020和2021年各申請延任一次,幾乎每次都遭到藍營強力杯葛外,綠營的民間團體也多有不滿

葉虹靈表示,2年雖然可以延任,但不管是預算、人事、外部單位合作、委託研究等,都處在高度不確定的狀況;2018年5月掛牌成立時,因為是年中,沒有先編預算只能動用行政院的第二預備金來運作;到了2019年因為任期關係,只能編到2020年的5月,往後每次延任編列預算,都只能編半年。

同樣這也不利於人才培養和招募,葉虹靈坦言,任務機關沒有正式員額,除了主委、副主委和專兼任委員們,大部份職缺都是約聘雇;對一個要培養職涯的人來說,「2年」的經歷尷尬;假如要找個法律背景的人,「這人有律師資格,那幹嘛不去當律師賺錢就好?」

也有促轉會員工透露,每次招募新人,跟對方簽工作合約,很多人看到簽半年都會猶豫再三,雖然申請延任並通過非「完全不可預測」,但他們不能預設延任一定過,一定拿得到下半年預算。所以若不是非常了解促轉會狀況、對轉型正義有熱忱的人,很難來這裡上班。

葉虹靈也說,在公務體系裡,要找到認同轉型正義的人已不容易,大部分公務員會認為這很政治敏感、不敢碰,「怎知道政黨輪替會不會怎樣?」被促轉會「借調」的公務員也因制度關係考績直接乙等,要找人也有難度。

葉虹靈坦言,這些「柴米油鹽」很實際,2年作為初始框架設計真的有點短,公務機冠要擘劃施政目標都會有中長期,但促轉會能怎麼設目標?很多和民間單位的合作都只能試辦,委託研究案都是半年到8個月,必須在很短時間內設定目標,且必須是短期內就能達到的。

葉虹靈也表示,有很多人對促轉會申請延任不理解,認為只有「規劃研究」怎麼可能兩年做不完,但條例中就有要執行的部分,「平復司法不法查怎麼平復而已,是要真的公告撤銷判決,威權象徵要『清除』,這就是執行」而且有很多政治受難者,好不容易等到民進黨全面執政了,這些人希望的是「立刻動手做」。

促轉會得在各方期待及高度不確定和變動的狀況下,摸索找出工作方法,不過也許也是這樣的「體質特殊」,葉虹靈認為,促轉會的特色就是組織扁平,反應快,團隊成員都有很強的意志和熱忱面對工作,也比較不會受到公部門框架和公務員潛規則的限制,「我們很急的公文最快10分鐘就能簽完,這是公部門中很不可能的事;之前有立委說有病危的政治受難者想要趕快看到被平反,那撤銷他判決的公文就能很快完成,送去醫院。」

葉虹靈表示,一般公務機關彼此行禮如儀,井水不犯河水,但促轉會不輕易接受這些框架;例如司法院過去對於政治檔案徵集的配合度不高,檔案局要不到東西,也只能4年發一次函要求配合,「我覺得就是需要觀念溝通,我們就會積極去拜會,說明理念;國防部也是,有談就有機會,像是調查局、國安局這種難度特高的機關,他們還是緩慢有進步的。促轉會比較有『有被討厭的勇氣』吧!」

政治意志還是社會共識,在「寧靜革命」的台灣如何推轉型正義?

在《關鍵評論網》所做的民調中,詢問受訪者台灣推動轉型正義最大阻礙為何?結果各約有23%的人回答,促轉會缺乏專業和公信力人士,以及認為轉型正義成為民進黨清算政敵的工具。都顯示出,2018年的張天欽內部會議錄音外流的「東廠事件」對促轉會的傷害。

葉虹靈表示,促轉會當時剛成立3個月,很多員工才剛搞清楚公文怎麼簽、預算怎麼編,就發生這事情,對當時的團隊是個重擊。東廠標籤很難撕掉,定錨效應後就會限制後面的行為,「正是因為大家對轉型正義沒有共識,我們如果要去國民黨要政治檔案,他們一排立委在那邊,你能怎麼辦?」而面對「東廠」的稱號被叫到解散,事到如今她還是忍不住想問,「4年來做的哪件事情真的稱得上東廠嗎?」

而東廠事件及後續效應也顯示出,台灣社會對轉型正義的認知還有不少「誤解」,認為轉型正義就是「清算前朝」;事實上直到今年在《關鍵評論網》所做的民調中,都有超過一半以上的人表示「沒聽過、完全不了解」轉型正義是什麼;而促轉會能不能「導正視聽」建立新的論述,獲得社會信任,又是另一個問題。

速度太慢、得到的支持不夠多、政治意志力貫徹不足,這些都是可能(促轉會做得不夠好)的原因,這就好像我們民主化的過程,不是一步到位的。看其他國家轉型正義的歷史,再來看台灣民主轉型的過程,就是一種和稀泥、分期付款的民主化,很多時候,這社會是選擇妥協的。——立委范雲

范雲說,轉型正義無法成為台灣的主流價值,還是跟歷史過程有關。台灣沒有經歷威權體制解體的斷裂過程,也沒有哪個獨裁者逃亡、退位,「這使我們在價值上沒那麼清楚,或比較想要和稀泥的和解。」

尤伯祥也直言,「台灣走的是寧靜革命的路線,南非在在歷經轉型正義前,經歷很長時間的流血衝突,但台灣是寧靜革命,寧靜革命有其好處;然而沒有直接受害的民眾,對轉型正義感覺不強烈。」同樣身為委員的陳雨凡也坦言,台灣「寧靜革命」的代價,就是無法處理加害人這塊,當年威權統治政黨到現在仍有政治實權。

尤伯祥解釋,和國外相比,東歐國家的共同特點即在民主化前,內部就有很多反對共產黨的勢力存在,但礙於被蘇聯控制、俄軍駐紮難以反抗,1989年蘇聯自己垮台,這些國家在一年內幾乎全部都民主化;整個社會過去累積很多對共產黨的痛恨及對民主轉型的渴望,希望把長期被監控、壓迫的真相挖出來,轉型正義工作才得以在民主化後就立即開始。

但台灣不同,過去實施威權統治的政黨並沒有被推翻,而是透過政黨輪替換位;尤伯祥解釋,國民黨當時來台,是走在當年「歐美自由民主」的陣營,加上戰後嬰兒潮以及韓戰、越戰帶來的經濟紅利,讓國民黨統治下的台灣經濟快速發展,「當大家都能過上好日子,恐怖統治好像就正當化了,對大部分人來說,只要你不干預政治,經濟成果讓人在物質上獲得滿足,好像這些犧牲都是必要的,獨裁也是必要的了。」

尤伯祥說,這種狀況和西班牙、南韓比較類似;西班牙是佛朗哥右翼獨裁政權跨台後,在皇室支持下開始民主化轉型,也是漸進式的,所以一開始很難去處理佛朗哥時代的既得利益者,一段時間後隨著歷史真相還原、各種檔案出土,民眾才有認知;過程中同樣遇到很多困難,社會不是那麼支持。

而這恐怕也是台灣轉型正義有不得不面對的挑戰;當威權體制的受難者和參與者都在凋零,越來越難找到人見證當時發生的事,轉型正義工作開始的太晚,每兩年一次的選舉讓政治對立升高,藍綠互稱彼此是「威權統治者」,轉型正義的認知,要如何在群眾的心中萌芽?

葉虹靈表示,當她看到政治檔案中,過去大法官的解釋,軍法官的訪談,有許多說法都在傳達:這是當時整體大環境、情勢所逼下的「不得已」。更讓她覺得,「就是因為我們隨時都有台海危機,國際情勢又如此特殊;所以這個反省和思考才更重要,當國家宣稱有重大危機的時候,政府跟人民的間那條紅線畫在哪裡?怎麼避免人民的權利被國家侵害?」

葉虹靈說,很多人以為轉型正義是「拿明朝的劍斬清朝的官」,好像只有誰贏誰就對,但她認為轉型正義的意義是未來性的,是想找到一個「共同體的認知」,即「當年到底發生了什麼事,我們怎麼看待同胞當時受到的傷害?」雖然她認為隨著政治環境改變、媒體資訊的碎片化,要有形塑「共同」越來越困難,但講清楚什麼是對的錯的,才有「nerver again」這結果,而不是一句陳腔濫調的口號,

「不然好像變成大家都沒有對或錯,都是體制的錯;我不覺得標出那個行為人就一定要懲罰追究他,但一個錯誤的行為沒有說出來是錯的,好像我們對受害者的痛苦不置一詞,那它還是錯的嗎?」

談回解散的促轉會,葉虹靈坦言,理想上,她個人認為還是有專責機關來負責某些工作,在時限內完成會比較好,但以現在的政治社會條件,促轉會沒有繼續延任的理由和可能,也許未來整個社會有了足夠的共識和動力,再有專責機關來處理轉型正義,「也不是沒有可能。」

延伸閱讀

【加入關鍵評論網會員】每天精彩好文直送你的信箱,每週獨享編輯精選、時事精選、藝文週報等特製電子報。還可留言與作者、記者、編輯討論文章內容。立刻點擊免費加入會員!

核稿編輯:翁世航

專題下則文章:

轉型正義的未來何去何從:促轉會未能「咎責加害者」,法務部接手各界擔憂



促轉會解散,台灣轉型正義的完成與未完成:

1949年5月20日,中華民國政權在臺灣實施長達38年的戒嚴;創下全世界最長的戒嚴歷史。在解嚴後30年,台灣在各方的期待、質疑和爭這中,出現首個專門處理轉型正義工作的政府部門「促進轉型正義委員會」,然而促轉會的任期僅2年,2次延任後將在2022年5月正式解編;這段時間,各界怎麼看待促轉會?台灣人是否因為促轉會更認識、認同轉型正義?他們完成了什麼轉型正義工作?又有哪些未竟之業?

看完整特別報導