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川蔡熱線後,台灣在國際舞台的哪個位置?

譚慎格、卜睿哲和沒人搞得懂的「維持現狀」或「一中政策」(上)

2016/12/19 ,

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卜睿哲(Richard Bush)|Photo Credit: Voice of America Public Domain

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我們想讓你知道的是

美國國內各界對台灣問題,尤其是一中政策的見解,也是相當不一致的;而台美雙邊、台灣內部對所謂的「現況」,看法更是大有不同。事實上,它們隨著不同時間和不同在位者,被作出了不同解釋(或曲解)。

文:Chris Wang

蔡英文和川普(Donald Trump)的一通電話,毫無疑問讓台灣問題再進入國際社會視野,獲得討論和關注。或許川普最終會變臉,而台灣就像很多人認為的那樣,終究就是美國的一顆棋子,也或許中國會一邊撿玻璃心一邊「懲罰」台灣,不過台灣再度被討論,無論如何是最令人高興的事。

這波全球新聞大戰裡,真正的台灣專家、偽台灣專家、甚至不是台灣專家的,都跳進來分析得頭頭是道,其中有些錯誤連篇,有些是順著北京思維寫的,有更多是見獵心喜只想著把川普形容為一個白癡的。

曾有個外籍記者形容,台灣新聞在全球平台上就是個「war and peace story」——會不會打仗?如此簡單而已。美國人更關心這件事,是因為《台灣關係法》中對美國協防台灣模糊的承諾。台灣人希望美國協防,美國一般人不想要子弟為一座遠方島嶼犧牲生命、捲入可能的軍事衝突,事情就是這樣。

除非是精研台灣問題的專家,否則國際社會對台灣的認知其實很片面零碎,不要說一般民眾,連記者都不見得搞得懂其中奧妙玄虛,這一篇《時代》雜誌北京特派員發出的稿子〈Why Donald Trump Really Shouldn’t Play Games with China Over Taiwan〉是最佳範例,連一中原則和一中政策、《台灣關係法》不是條約而是法律,以及什麼是九二共識都搞不清楚,也能夠分析得口水噴滿地。

在全球大亂寫以及台灣本地聲音不夠受重視、以英文為主的對外發聲力道也不夠強的背景下,像譚慎格(John Tkacik)、卜睿哲(Richard Bush)這些真正知道台灣是怎麼一回事的人的言論,此刻就顯得特別重要。

12月13日卜睿哲在布魯金斯智庫發表這篇〈An open letter to Donald Trump on the One-China policy〉,作為他對川普的示警,整理重點如下:

第一、一中政策是美國主動採取的政策,而非北京強加於華府的,而且它早在美中1979年建交之前就已存在。

第二、美國一中政策的核心是「不追求兩個中國政策」。ROC與PRC政府在冷戰期間均堅持自己才是唯一合法代表中國的政府,雖然美國希望與兩邊都維持關係,但他們都要美國選邊。所以尼克森政府自1972年起開始準備轉換承認,卡特政府於1979年完成建交,並據此交換中國追求「和平統一」的基本政策。1982年,雷根政府在公報中將美國不尋求兩個中國或一中一台政策正式形諸文字。

第三、因為美國放棄了兩個中國政策,所以承認PRC之後不再能承認ROC,但卡特政府與國會為了維持對台關係而創造了非政府組織AIT。AIT就是美國政府的附屬單位,它的員工就是美國政府人員,負責的也是政府業務。長久以來美台一直有廣泛密切的溝通。美台關係的惡化並非此溝通架構的問題,而是雙方領導人的目標有衝突。

第四、美台安全關係,小布希和歐巴馬政府約各對台出售120億美元武器。美國針對中國對台動武發出警告,且暗示可能會馳援台灣。這裡諷刺之處是,美國和一個它不承認的國家軍事合作,協助它對抗一個美國的邦交國。

北京不放棄動武的理由之一是台獨,但蔡英文不太可能追求獨立,台灣目前關鍵問題是內政,多數人和蔡英文也都希望維持現狀,台灣人很實務的理解,追求獨立將引來中國攻擊。

美國一中政策始終主張兩岸問題必須和平解決,柯林頓在2000年5月為一中政策再加上一個重要註腳:台灣和中國之間的問題必須在台灣人民同意下以和平方式解決。

老卜強調,柯林頓加上的那最後一句(在台灣人民同意下)很重要,因為台灣民主化之後,美國政府認為兩岸對未來的討論都不能缺少台灣人民的聲音,北京的統一提案必須能夠滿足台灣人的希望,而台灣人在美中針對台灣問題的討論也絕對有一席之地。台灣人深知過去華府的中國政策曾忽略台灣人民,這個聲明是對台灣人的保證。

卜睿哲最後歸納美國一中政策的兩個重點:

美中於1979年建交,美國如何與台灣互動屬於當時「包裹協議」的一部份,無論如今美中關係存在什麼問題,犧牲台灣也不會為貿易、北韓、南海或其他議題為美國帶來好處,反而可能傷害美中整體關係而使中國重新考慮武力統一,致使台灣受害。

使用一中政策作為美國籌碼不但不實際,也不道德,因為台灣不是可交易的商品,而是2300萬人的民主社會,美國的好友,不能被視為籌碼。與中國就一中政策談判會製造陷台灣於險境的不確定性。

此文確實點出了美國對台政策的部份背景和巧門,但最主要目的不脫以民主黨身份洗共和黨總統當選人川普的臉,規避了過往民主黨政府的對台作為/不作為,無法說明民主黨對台政策對台灣帶來什麼真正的好處,也無法反駁共和黨對台政策較為主動積極的歷史事實。所以,看看就好。

歐巴馬政府與民主黨在過去八年來始終未曾對台灣問題和美國的台灣政策有所著墨,同時被廣泛認為對中國過於軟弱,在川普與蔡英文通電話之後受到責難,亦屬難免。

同樣曾在台灣、中國兩地擔任外交官,也長期任職國務院的已退休官員譚慎格,和老卜一樣被視為台灣通,但他親台的立場更明顯一點。我喜歡聽譚慎格談事情,來自於他能針對問題作提綱絜領式的清楚回答。12月12日他在《華盛頓時報》投書,名為〈Five myths about ‘one China’〉,重點如下:

Five myths about ‘one China’ 一中的五個迷思

迷思一:一中政策代表「台灣是中國的一部份」

美國從未承認台灣或福爾摩莎為中國的一部份,至今亦如此。1978年12月16日卡特總統承認北京政府,在隨後的美中公報中有下列謹慎的用語:美國認知中方主張只有一個中國而台灣為中國一部份的立場。兩個月之後副國務卿Warren Christopher在參院聽證會上作出細緻的外交闡述:美國認知中方主張台灣為中國一部份的立場,但美國不同意此立場。

由於二戰後複雜的合約問題以及中國在韓戰中與聯合國作戰,美國甚至不承認台灣為ROC的一部份。1982年雷根總統提出六項保證,其中包括美國不會改變它對台灣主權的立場,同時美國不會正式承認中國對台擁有主權。雷根之後的美國政府也一再重申六項保證。

迷思二:中國和台灣在1992年針對一中(概念)達成協議

台北與北京代表於1992年在香港會談,達成模糊的口頭同意如下:雙方均認為只有一個中國,但各自定義一中為何。然而1993年8月北京發表白皮書,宣佈PRC擁有台灣主權,台灣不享有自決權,台灣領空屬於中國,因此所有外國航班必須得到北京許可才能飛往台灣。三個月之後,台灣發表聲明表示中國並不意味PRC,台灣亦非PRC之一省,因此ROC與PRC乃兩個互不隸屬的國家。自此,北京和台北針對一中的共識,只剩下字典裡的中國。

迷思三:美國有一個「一中政策」

美國官員經常提起一中,定義則各有不同。2004年東亞助卿James Kelly在國會聽證會中發明了「我們的一中政策(our one-China policy)」這個新詞。他說「要定義一中會沒完沒了,在我的證詞中,我提到我們的一中政策,而我並未真正定義它,也不確信我真能簡單的定義它,但我能告訴你的是它不是什麼⋯⋯它不是北京所說的那個一中政策。」所謂的一中政策大概只意味著美國政府在同一時間點只承認某一個「中國」政府。

迷思四:美國從來沒有「兩個中國」政策

儘管美國始終希望達成「一個中國」的目標,但它在中國參與韓戰後仍決定承認台灣的國民黨政權,也支ROC參與聯合國。美國為了防止台灣失去聯合國席位,曾採取兩個中國政策。

最終,美國和盟邦在1971年10月的中國聯合國入會案中投下反對票,因為該案也將同時將台灣逐出聯合國。該案最後依然通過,但美國持績同時和北京、台北維持外交關係直到1979年。這個兩個中國政策由1969年持續到1979年。

迷思五:美國不承認台灣獨立

美國表明「不支持」台灣獨立,但它自己制定的法律似乎並非如此。美國國會1979年通過台灣關係法,該法表明美國法律中提及的各國家、政府或類似實體,也都包含台灣在內。美國國會也確立美國政策為「必須維持足以抵抗以武力或其他形式脅迫台灣人民(people on Taiwan)安全或社經系統的力量。」

譚慎格在2008年6月馬政府剛上台時,在傳統基金會的一篇長文〈Taiwan’s “Unsettled” International Status: Preserving U.S. Options in the Pacific〉中,對台灣地位作出更詳盡的說明和考證,重點如下:

——美國始終認為台灣地位未定。美國承認PRC,但對究竟「誰擁有台灣(主權)」立場極為模糊。

——某種程度來說,美國鼓勵兩岸交流,是造成台灣經濟過度仰賴中國的背景之一。而美國外交界已愈來愈傾向北京,視台灣為可能發生戰爭的衝突點。

——美國的一中政策其實並不把台灣視為「一中」的一部份,而是在實務上將它視為國家來對待。

——小布希政府後期對扁政府的敵意,造成台灣解讀美國希望兩岸全面交流。

——有關「現況」,二戰後一份極機密國務院報告指出,台灣地位係故意未定,美國身為對日主要戰勝國,對此問題握有核心利益。台灣問題是蘇聯不願簽署舊金山和約的主因之一。1952年ROC外長表明「台灣不屬於我們,目前日本亦無權轉讓台灣(主權)」。

——美國也不願承認ROC對台灣擁有主權,它和ROC簽定的協防條約中只願協防非ROC領土的台灣與澎湖,而不包括ROC領土金門與馬祖。

——1971年美國在聯合國大會提出雙重代表案,季辛吉表示台灣地位未定為雙重代表案的重要理論支撐。而蔣介石代表在遭驅逐後隨即離場而不願尋求替代方案,原因在於不願「只代表台灣人」,否則將會造成執政合法性質疑,而且有可能必須被迫修憲。

——如果台北和北京都堅稱台灣地位已定,將會使美國主張台灣地位未定的立場弱化。

——美中建交的上海公報中,英文特別使用「acknowledge(認知)」一字,中文翻譯則為「認識到(takes note of)」,而非「承認(recognize)」。

——季辛吉曾說,如果台灣地位已定,美國提出的兩岸問題「和平解決」就很矛盾,因為「我們對中國領土能說什麼?」

——國務院資深官員Arthur Hummel曾說,台灣問題的最終解決可能會是台灣獨立。

——如果台灣屬於中國一部份成真,台灣海峽的海空將被視為中國所有,傷害國際社會航行飛越權。

——2007年聯大秘書長潘基文片面稱台灣為中國一部份,美國發出九點照會中,強調美對台灣地位無立場,不承認亦不否認中方主張;美國不以政治術語定義台灣;美國不認為台灣為中國一部份;如果聯大聲明台灣為中國一部份,或迫使台灣在所屬機構採用具此意涵的名稱,美國將不予承認。

——2007年8月30日,一名美國官員表示「台灣或ROC目前仍不是國家」,又說「美國視台灣/ROC地位未定」,但仔細思考會發現這兩句話有所矛盾,因為稱台灣不是國家就已決定了台灣地位。

文末,譚慎格對美國政府的建議是:

  1. 不要再說台灣不是一個國家
  2. 重申台灣地位未定
  3. 重申台灣人民對未來有決定權
  4. 重申台灣民選領導人的合法性
  5. 視台灣為擁有國際人格之實體
  6. 鼓勵美國盟友支持台灣現有國際地位

可見,美國國內各界對台灣問題,尤其是一中政策的見解,也是相當不一致的;而台美雙邊、台灣內部對所謂的「現況」,看法更是大有不同。事實上,它們隨著不同時間和不同在位者,被作出了不同解釋(或曲解)。

譚慎格、卜睿哲和沒人搞得懂的「維持現狀」或「一中政策」(下)

本文經作者授權刊登,原文發表於此

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜



川蔡熱線後,台灣在國際舞台的哪個位置?:

美國總統當選人川普與台灣總統蔡英文自12月中旬通過電話後,歐美媒體版面常出現「Taiwan」這個字眼。位於西太平洋的第一島鏈中間位置的台灣,儼然成為美國、日本與中國各方勢力亟欲拉攏的對象,但在外交勢力交手過程中,屬於台灣自己的聲音卻相對薄弱。川普即將在2017年1月20日就職,國際政治即將展開新的一頁,而台灣,會站在這個展開新章節的國際舞台上哪個位置?以下的文章能協助我們進一步理解。

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